我国高度重视数字经济发展，中共中央、国务院《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》以及《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》等文件明确提出培育数据要素市场，打造数字经济新优势，建立健全国家公共数据资源体系，开展政府数据授权运营试点，鼓励第三方深化对公共数据的挖掘利用。在海量的数据资源中，公共数据体量尤为庞大，蕴含着巨大的经济价值和社会价值。公共数据授权运营是深度挖掘利用公共数据资源潜在价值的重要实现途径，同时，公共数据授权运营也在推动促进数据要素市场的培育和发展中起到引领和推动作用，能够催生更多数字经济新模式、新业态和新优势。目前，国内多个省、市都已经开展公共数据授权运营的相关实践探索并在制度构建上进行了有益尝试，但公共数据授权运营还是一个全新的事物，在法学理论和具体实践以及制度构建上仍有一些模糊地带，该类探索仍是在公共数据的权益配置基础性制度缺失，权益客体范围边界不清、权益内容不明，公共数据授权运营的具体制度设计仍不完善的状态下展开，导致实践中公共数据授权运营各参与主体缺乏有效的激励机制，制约着公共数据深化利用和数据要素市场的培育，也成为各地方开展公共数据授权运营亟须破解的核心问题。

一、公共数据授权运营制度构建的现状

任何的制度构建都要基于某种底层逻辑的支撑，公共数据授权运营制度体系构建的基础和逻辑是什么？是应当基于政府对公共数据的管理权力、义务、责任理论视角展开制度构建，抑或从公共数据资源利用者的角度来分析利用主体的权利进而开展制度体系构建，目前学术界存在不同的观点。理论研究的不足已成为该领域制度建设和实践运行中的“短板”，也妨碍了公共数据开放利用规则的具体展开与完善。对于公共数据授权运营制度构建的底层逻辑分析应基于公共数据资源市场化运营的实践展开。

（一）公共数据授权运营实践考察

考察当前公共数据授权运营的实践，国内主要存在两种模式：一是垂直式的行业主导模式，该模式主要由某一行业的政府主管部门或提供公共服务的企事业单位、组织牵头，开展行业内公共数据收集、管理、运营、服务等各项活动。政府行业主管部门或提供公共服务的企事业单位组织作为数据收集、控制和归口管理主体开展公共数据管理平台建设，承担数据收集、数据存储、数据加工等数据处理工作，并面向政府部门及其他社会主体提供数据服务。同时，政府数据安全监管部门依法依规履行数据安全管理职责，对公共数据运营各参与方的行为进行安全合规监管。另一种模式是统一运营的区域一体化模式，该模式以省、市区域内数据管理方（通常是政府职能部门，如大数据管理局）牵头建设公共数据管理平台，通过公共数据开放、共享机制归集各部门、各行业收集的公共数据，并统一授权给数据运营方，由数据运营方通过公共数据管理平台数据资源开展相关数据运营活动，监管部门依法依规监管公共数据运营相关主体行为。比较两种运营模式，分散式的行业主导模式更倾向于公共数据的内部共享，在自上而下的垂直型系统之间数据共享，该模式中公共数据管理及运营主体单一，形成“数据烟囱”风险较大，不利于吸引行业外社会各方有效运用公共数据开展相关创新应用。统一运营的区域一体化模式则在运行过程中涉及多类主体间的共同参与，对多元利益诉求保障和数据安全风险防范等提出了更高要求，相关主体的“权责利”如何划分这也是制约该运用模式的现实问题。由于“公共数据授权运营”在概念上还没有统一明确的界定，在运行模式上有不同的认识，因此实践中的做法也是各有不同。

究竟何为“公共数据授权运营”，有学者在研究政府数据并从数据治理角度将政府数据流动分为三种方式：政府数据共享、开放和授权运营。政府数据共享，即政府数据在政府体系内部不同部门、不同层级之间的流动；政府数据开放，即各级政府面向社会免费开放政府数据，属于政府数据向政府体系外部流动；政府数据授权运营，即政府授权一定主体通过市场化方式运营政府数据，促成外部主体的使用。也有观点认为，公共数据授权运营是指按照相关法律法规要求，经公共数据管理部门和其他相关数据管理主体授权的具有专业化运营能力的机构，在构建安全可控开发环境的基础上，按照一定规则组织产业链上下游相关机构围绕公共数据进行加工处理、价值挖掘等运营活动，产生数据产品和服务的相关行为。公共数据授权运营分为数据供给、数据运营、交易流通、应用追溯、效果评估五个主要环节。按照这一定义，公共数据授权运营的前提是数据供给，在操作流程上包括数据供给方先行开展的数据采集、存储；在此基础上，数据供给方向合格的运营主体进行授权，授权给合格的运营主体开展公共数据的数据清洗、加工处理、分析挖掘、开发形成数据产品和服务以及开展数据管理、数据流通交易、数据安全监督等具体运营活动；运营方可以通过无偿数据开放、有偿数据交易等流转方式向有数据利用需求的数据消费方（或称数据利用方）提供数据或在数据不对外流转的情况下，提供数据检索服务、数据分析报告服务和“数据沙箱”服务。

（二）政府对公共数据的管理权成为制度构建的底层逻辑基础

“公共数据”的概念是在政府信息、政务信息、政府数据、政务数据之后较晚出现的新概念。通常认为，尽管公共数据与政府信息、政府数据等概念在内涵和外延上存在明显差异，但公共数据共享开放与政府信息公开却有着一定的制度渊源。政府信息公开是行政主体履行职责过程中依法应当承担的一项义务，《中华人民共和国政府信息公开条例》明确规定，政府信息公开是为保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，是建设法治政府的需要。政府应当积极推进政府信息公开工作，逐步增加政府信息公开的内容。《中华人民共和国数据安全法》则进一步规定，国家机关应当遵循公正、公平、便民的原则按照规定及时、准确地公开政务数据。显然，在信息公开的范围上，政务数据的外延要大于政府信息。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》又提出，深化对公共数据的挖掘利用，地方政府先行开展了针对公共数据的多立法探索，将公共数据作为政府管理的数据范围并以此展开公共数据授权运营实践。

通过对立法嬗变和公共数据授权运营实践的现状考察，我们发现，包括政府部门在内的公共数据管理部门（为便于表述，以下统称为政府或政府部门）通过数据的采集、存储形成对数据的控制和管理，进而形成事实上的“数据所有者”和公共数据的供给方。政府基于对公共数据的“所有者”角色控制和数据管理并对公共数据开放和运营。在授权运营模式中，除所有者之外，还包括数据授权运营者、数据利用者和数据监管方，因此，公共数据授权运营具有主体多元、角色多元、利益多元的特点。正是基于这种底层逻辑，公共数据授权运营制度构建基本上是按照“确权—授权—经营—利用—监管”这一制度构建的路径展开，这种制度构建思路的特点是以数据界权为制度架构的基点，着眼于公共数据资源的稳定生产、高效配置、依法利用、安全可控的，各类参与主体“权—责—利”边界清晰的制度生态系统的构建，包括数据生成规则体系，即基于保护数据主体（数据生成者）的权利（知情权等个人信息权益）而构建的数据收集、存储规则体系；数据控制者、数据运营者和数据利用者规则体系，即数据授权运营参与主体的数据权益配置及责任分配规则体系；数据流转规则体系，包括公共数据平台运行、数据资产的评估、数据资产的交付、数据资产的收益分配、运营效果的评价等规则体系；公共数据运营监管保障规则体系，包括保障公共数据运营各环节、各要素可信、可控、安全技术规则和程序性规则。政府基于数据安全、公共利益、公共数据资产保值增值等底线思维考虑，相应的制度构建则重点着力于满足“供给侧”一端的制度需求。

二、现有底层逻辑下公共数据授权运营制度构建的实践困境

公共数据授权运营虽已有探索改革的实践，但过度侧重“管理权”逻辑展开的制度构建，难免造成公共数据授权运营管理的相关规范在实践中被片面解释为政府单方决定事项，制约了公共数据的挖掘利用，相应的生态系统难以形成。在制度构建上的困境主要体现为三个方面：

（一）公共数据运营的边界成为立法难点

“公共数据”作为概念工具，在我国中央层面的多部法律法规、政策性文件中多有表述，例如《中华人民共和国电子商务法》《中华人民共和国网络安全法》《中华人民共和国电信条例》等法律法规使用了“公共数据”的概念，但国家层面的现行立法对“公共数据”的概念、内涵及外延尚未作出界定。只有国家互联网信息办公室于 2021 年 11 月 14 日发布的关于《网络数据安全管理条例（征求意见稿）》对“公共数据”界定为国家机关和法律、行政法规授权的具有管理公共事务职能的组织履行公共管理职责或者提供公共服务过程中收集、产生的各类数据，以及其他组织在提供公共服务中收集、产生的涉及公共利益的各类数据。对于“公共数据”概念的界定则更多出现在地方层面的立法中，例如《深圳经济特区数据条例》将“公共数据”界定为公共管理和服务机构在依法履行公共管理职责或者提供公共服务过程中产生、处理的数据。早在2018年颁布的《成都市公共数据管理应用规定》将“公共数据”界定为政务部门在依法履职过程中产生和管理的，以一定形式记录、保存的文字、数据、图像、音频、视频等各类信息资源。2021年实施的《广东省公共数据管理办法》将“公共数据”界定为“公共管理和服务机构依法履行职责、提供公共服务过程中制作或者获取的，以电子或者非电子形式对信息的记录。”同时，该办法将电力、水务、燃气、通信、公共交通以及城市基础设施服务等公共企业、事业单位和社会团体，实施公共服务以外采集、使用、管理的数据不作为公共数据。2022年1月1日起生效的《上海市数据条例》将“公共数据”界定为“是指本市国家机关、事业单位，经依法授权具有管理公共事务职能的组织（以下统称公共管理和服务机构），以及供水、供电、供气、公共交通等提供公共服务的组织，在履行公共管理和服务职责过程中收集和产生的数据”。随后相继出台的《浙江省公共数据条例》《福建省大数据发展条例》《山东省公共数据开放办法》等地方立法中对“公共数据”的概念也做出了同样类似的界定。随着数据开放实践的展开和立法的深入，立法者对于“公共数据”的概念逐渐趋同，但尚未形成共识，例如《江西省公共数据管理办法》将“公共数据”的范围界定为“各级行政机关以及具有公共管理和服务职能的事业单位（以下统称公共管理和服务机构）在依法履行职责和提供公共服务过程中产生或者获取的任何以电子或者其他方式对信息的记录。”《江西省公共数据管理办法》显然在概念外延上没有将提供公共服务的企业收集和产生的数据纳入“公共数据”的范围内，只是规定“从事公共服务的公用企业在提供公共服务过程中产生或者获取的公共数据的管理，参照适用本办法”。还有一些省份的地方性立法中虽提出了“公共数据”的概念，但对其范围界定仍是采取了模糊处理态度。例如《辽宁省大数据发展条例》规定，“公共数据是指公共管理和服务机构在依法履行职责和提供公共服务过程中获取的数据资源，以及法律、法规规定纳入公共数据管理的其他数据资源。”辽宁地方立法将“公共数据”范围界定交由上位立法来界定，为将来进一步确定“公共数据”的范围留出立法空间。通过梳理发现，各地立法对“公共数据”是指各级公共管理和服务机构在依法履职过程中，采集和产生的各类数据这一表述是形成共识的，但各地对公共管理和服务机构的具体范围界定不甚明确，除国家机关、事业单位、经依法授权管理公共事务的组织属于公共管理和服务机构外，电力、水务、燃气、通信、公共交通等公用事业运营企业以及城市基础设施服务的公共企业、事业单位和社会团体等是否包含在内仍有不同理解。

界定“公共数据”的最大难点在于这一概念本身的“不确定性”，这种不确定性体现在主体的不确定（这里的主体主要是指收集主体、管理主体）、来源的不确定（来源主要是指数据主体，即相关数据所指向的自然人、法人和非法人组织）和内容（信息的范围）的不确定，学术界对此也有不同的理解和认识，有观点就认为，“公共数据应包含两部分的内容：政府机构的政务数据与各类主体在公共空间产生的非私人化数据。”还有学者提出“公共数据”的定义存在主体和行为两个要件：“其一，主体要件，即收集和产生公共数据的机构应当具有公共属性。其二，行为要件，公共数据是前述机构在履行公共管理和服务职能过程中所收集和产生的。”也有学者提出，“公共数据是‘特定主体+特定目的+特定行为’获得的数据资源，即通过目的要素、主体要素和行为要素划定公共数据的内涵与外延。”该观点进一步提出：界定公共数据的主体要素、目的要素和行为要素都应当与“公共管理与服务”以及公共利益的目的相贴合，因为公共数据是一种具有公共性的资源，目的乃是为了社会公共利益。可以期待的是，在国家层面立法中，国家网信办《网络数据安全管理条例（征求意见稿）》将公共数据的范围概括为“国家机关和法律、行政法规授权的具有管理公共事务职能的组织履行公共管理职责或者提供公共服务过程中收集、产生的各类数据，以及其他组织在提供公共服务中收集、产生的涉及公共利益的各类数据。”         即便如此，对于如何界定公共数据中的“公共利益”要素仍是模糊不定的，公共利益为相关主体收集、利用和处理数据主体的信息提供了合法依据的同时，公共利益也成为限制数据主体权益的法定理由，挤压了数据主体权益的空间，限缩了数据主体的权益。典型冲突形态就是公共数据处理与个人信息保护、企业商业秘密保护和国家安全等问题，例如个人信息保护制度中的知情同意规则、目的限制原则等核心原则无法适用于公共数据运营这一场景。这在一定程度上也关系到公共数据的归集主体、数据主体的授权使用、授权运营中的授权主体、运营主体、授权运营的数据范围划定与限制以及授权运营权责界定等法律问题。尽管有些地方对公共数据实行分级分类管理，但从实践层面上看，分级分类方法和标准难以清晰划分。

总之，公共数据概念内涵外延不清导致运营边界模糊，侧重于“供给侧”的制度输出导致公共数据供给有限，公共数据供给与需求出现不平衡。

（二）数据权益配置成为制度构建的困境

自 2020年《中共中央、国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》发布以来，国家将数据要素作为与资本要素、土地要素、劳动力要素、技术要素并列的关键的市场要素，并逐步开启数据要素市场的培育，推进数据确权、畅通数据交易流动、合理分配数据要素收益等成为理论与实践亟待探索的现实课题。其中，如何有效利用公共数据已经成为培育数据要素市场的核心议题。传统的经济学理论认为明确产权是优化资源配置的前提。数据要素涉及的主体和利益是多元、复杂的，在数据要素市场培育过程中，科学界定数据权属，明确不同主体的数据权益边界，成为优化数据资源配置、有效利用数据资源的前提和基础。但是，现有法律规范尚未对数据权属及数据权益内容做出明确规定，属于立法难题。相关理论研究颇为热烈但却难以形成共识，相关实践也是莫衷一是。

具体到公共数据授权运营问题，实践中的困惑就是公共数据授权运营在法律上存在诸多空白，包括哪些公共数据能够授权运营，谁是公共数据授权运营的授权主体，谁可以获得授权，公共数据授权运营中的“运营”内容界定，公共数据授权运营获得的收益如何分配等都没有形成共识。各地实践都是在公共数据权益归属缺乏上位法支撑，公共数据权益内容不清的情况下开展的。实践中，相应制度构建的逻辑起点是基于控制而进行公共数据处理的。公共数据的收集主体对公共数据的控制进而开展数据处理活动，在这一逻辑前提下，无论对公共数据是否进行了权属界定，无论政府是否就数据直接享有财产权益，政府等公共管理和服务机构都通过收集、归集、共享等数据处理活动成了数据控制者，从而基于控制而进行公共数据共享、开放和运营。基于控制而处理数据并对外授权运营使用，还存在一个问题就是回避了数据是否合法获取问题，或者默认推定公共数据获取具有天然的合法性。

还有些地方尝试将公共数据作为一种新型国有资产进行市场化运营，将数据授予国资企业，由该国资企业通过市场化服务方式满足经济社会发展对公共数据的需要，同时实现政府数据资产的保值、增值。

这类公共数据授权运营的运行逻辑是政府将公共数据作为国有资产，在不改变政府等公共管理和服务机构对各自数据管理权的前提下，将公共数据对外授权运营。这类尝试存在的深层次问题是公共数据是否属于国有资产尚缺乏国家层面立法的确认，在理论上也没有得到进一步的证成，有学者认为“国家机关处理个人信息、收集并使用数据的目的是‘为履行法定职责’或公共利益，而非获得或者增加财产，因此不需要为国家机关提供经济上的激励。如果配置财产利益，则有可能会阻碍社会公众对此等数据的充分利用。”即使不考虑公共数据的国家所有权问题，从基于控制而形成的管理权、使用权角度思考，“谁管理、谁负责”“谁提供、谁负责”“谁使用、谁负责”是处理公共数据的原则，这一原则在解决政府内部部门间数据共享和政府数据开放是有规范和积极促进作用的。但在公共数据开放和公共数据授权运营中，因公共数据是向管理者之外的主体流动，公共数据授权运营涉及主体包括数据提供方、数据运营方、数据使用方和政府数据授权运营管理机构等多个主体，各主体之间的“权责利”如何划分直接关系到公共数据流动，例如，管理权到底包括哪些具体内容，特别是供水、供电、供气、公共交通等提供公共服务的市场主体的管理权限范围以及该以什么标准行使管理权，又该如何避免主管部门过度管理数据等问题都是困扰实践的问题。尤其是在数据安全、国家秘密、商业秘密和个人信息保护制度的约束下，公共数据的提供主体会基于自身利益保护需要而拒绝提供公共数据。《中华人民共和国数据安全法》明确规定，“各地区、各部门对本地区、本部门工作中收集和产生的数据及数据安全负责”，政府作为公共数据统一归集、统一对外授权运营的主体，基于风险防范和底线思维，授权的积极性也可能进一步弱化。公共数据授权运营过程中各主体“权责利”界定不清，就无法形成公共数据充分利用的正向激励，形成数据难以充分流动的根本制度困境。

（三）公共数据授权运营的法律属性存在立法缺失

公共数据授权运营是对公共数据开放的补充，公共数据开放侧重于公众的“知”，而公共数据运营则侧重于公众对数据的“用”。公共数据开放是无偿的，而公共数据运营则是有偿，“有条件开放的公共数据”是授权运营的价值所在。公共数据管理机构既是公共数据的管理者，同时也是公共数据的主要利用者，基于对公共数据的管理需要持续的经济投入予以支撑，允许公共数据管理机构对公共数据进行增值性利用有助于为公共数据的可持续供给提供必要支持，是以营利反哺公益的重要机制。公共数据授权运营在此基础上引入市场主体的参与，授权市场主体对公共数据的价值进行挖掘利用等运营行为并对产生的经济收益进行分配，这无疑成为公共数据市场化运营的正向激励。本文并不探讨公共数据所有权归属这一理论争议问题以及政府收益的正当性问题，但就授权者和被授权者之间是行政许可法律关系或者公用事业特许经营关系，抑或是基于合同的委托授权关系的问题需要进一步厘清，这将决定如何规范政府数据授权运营行为。因为公共数据授权运营不同于公共数据的无偿开放，基于何种法律关系授权给谁来运营？授权运营后是否会出现对公共数据实质性垄断的隐忧，是否限制公众对公共数据的公平利用等问题需要通过制度予以回应。

首先，政府数据授权运营法律关系虽有委托的特点，但不能简单地等同于数据法中的数据委托处理关系。数据委托处理是数据处理者委托第三方按照约定的目的和方式开展的数据处理活动。个人信息保护法、网络安全法和数据安全法是数据处理的基础性法律制度，相应的数据处理活动也应当遵循这些立法中的行为规则和原则。以个人信息处理为例，按照个人信息保护法的定义，个人信息处理者指在个人信息处理活动中自主决定处理目的、处理方式的组织、个人。对应地，受托人可以理解为在个人信息处理活动中不能自主决定处理目的、处理方式的组织、个人。也就是说，“第三方”能否“自主决定”处理目的、处理方式，将成为判断相关情形是否属于“委托处理”的关键。在委托处理关系中，受托方无权“自主决定”，其对公共数据的处理活动、处理目的和处理方式都必须在约定范围之内，在政府数据授权运营模式下，运营方除有权对授权运营的政府数据加工处理外，还可以自己名义对外提供数据产品和服务，其在授权范围内具有较强自主性，故政府与运营方的法律关系与数据委托处理有所不同。

其次，政府数据授权运营虽然对准入资格有严格限定，但不同于行政许可事项管理。行政许可是行政机关根据相对人的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。根据《中华人民共和国行政许可法》第 12条之规定，“有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项”可以设定行政许可。公共数据是一种公共资源，且数据安全风险防控要求较高，应由符合特定条件的主体从事运营，行政许可能够解决资格准入问题。另外，从现有实践做法看，政府数据授权运营往往是政府主导并直接授予特定主体进行运营，具有单向的赋权特征，故公共数据授权运营具有行政许可的一些特点。不过，一般的行政许可是被许可方获得从事某种活动的权利，获得这份权利通常不需要支付对价，尽管免费获取是政府数据开放的核心原则之一，但在实践中并不是全部数据无一例外地采用免费模式。从目前开展的公共数据授权运营的情况看，通常是要求授权运营方支付对价。

考察现有实践，制度设计基本上是按照“行政许可+运营授权”的模式进行，这种做法问题也是很明显的，一是体现在立法上就是对“授权”的具体内容尤其是处理目的难以穷尽和规范，公共数据开放利用的法律秩序不仅包括数据开放秩序，也包括数据利用过程中的数据安全、个人隐私保护，“授权”内容一旦无法具体或只是简单的概括性授权，会导致数据处理的“告知—同意”原则和“目的限定”原则难以得到落实，数据主体的权利救济也难以实现。二是收费定价尚未纳入到行政收费法制框架下，数据的收费定价、收费程序等尚不完善。

三、公共数据授权运营制度构建的路径选择

（一）社会本位与问题导向的立法进路

如前所述，基于现有逻辑展开的制度构建，因在理论上存在争议以及制度上缺乏基础法律支撑，立法中的核心问题难以突破。有学者提出以公共数据的公平利用权作为公共数据开放制度的权利基础展开制度建构，从数据权属规定的制度建构，转向数据利用权利的制度建构，通过公共数据公平利用权的权利内容规定、权利救济规定等权利性规则，探讨公共数据开放利用法律制度的完善，避免将政府的政策考量置于该项制度的中心，忽视了利用主体的参与及监督机制，保障多元利用主体享有公平的利用环境。也有学者从数字市场培育角度出发，提出数字市场的培育和数据要素确权是两个层面问题，培育数据要素市场应从数据确权的路径依赖中脱离出来，通过有效的基础设施设计和生态系统的构建，通过合同关系而非法律规则来灵活调整多元主体之间的法律关系，实现数据市场生产和流通的安全和秩序。无论哪种路径，都离不开授权运营制度的核心诉求，即释放公共数据的潜在价值，并服务于社会。因此，应基于社会利益本位考量，公共数据授权运营的制度设计必须以保证公共利益的实现作为制度选择的首要价值目标，社会利益本位要求立法应以社会整体利益为出发点，在尊重个体利益基础上将社会整体利益作为制度构建的基础。正如笔者在前文提及的那样，公共利益是一个不确定法律概念，虽然其概念的边缘地带是浮动的、多变的，但至少应当在制度的整体设计上满足安全、效率、公平的价值追求。公共数据授权运营立法问题是一个兼具多个部门法交叉，本身具有开放性、应用性、新颖性，立法必须在多重价值目标中进行协调平衡。在立法方法论选择上，可以转变私法权利、强调交易产权确认优先的视角，按照“领域法学”思维，坚持问题导向，不求体系完整和逻辑自洽，制度构建围绕问题展开，完全服务于社会的现实需要。要在授权的权限设置、被授权对象的选择、可开发公共数据范围的确定，以及授权协议内容、形式等方面，始终朝着实现公共利益的方向进行，避免权力集中、权力寻租、社会利益受损，消除个体行为的不良影响，限制个体的盲目逐利。

（二）问题导向下的制度展开

1、搭建数据市场生态的核心制度体系

引入市场力量对公共数据进行专门开发，以为社会提供更多增值服务，这是公共数据授权运营的目的所在，从这一意义上看，开发公共数据应用价值并不一定以数据确权为前提，但要实现公共数据应用却需要一个有效运行的市场生态环境，通过多方的市场参与，达成数据共享利用，促进价值生成的市场运行规则，围绕公共数据运营，通过制度建设培育规范的数据交易平台和引入竞争淘汰机制筛选具备资格准入条件和实质运营公共数据能力的主体市场主体。营造全社会广泛参与和开发利用公共数据资源的良好氛围，在此背景下，数据评估、定价、交易、经纪、应用、增值服务等产业生态企业将大量涌现，逐渐带动整个数据要素市场的发展。市场生态培育的核心制度体系至少包括：（1）基于数据供给的公共数据归集制度，包括数据采集、存储、分级分类、登记和质量管理等规范；（2）基于数据运营的运营管理监督制度和数据安全保障制度，制定运营规则是聚焦运营主体属性、运营程序、业务边界、义务权责以及安全管理等重点问题，立足公共属性、市场公平和风险防范等多重维度，以运营服务机构准入、能力评估、安全管理等为重点，构建公共数据运营管理规则；（3）基于数据利用的数据需求交付管理制度，侧重于交易流通，主要包括价值评估、数据产品交付、收益分配等规则；（4）效果评估制度，公共数据运营主管部门通过构建公共数据运营效果评估评价体系，组织对公共数据运营效果进行评估评价。

2、完善现有的公共数据分级分类规则

科学合理的数据分级分类规则是数据安全流动和高效利用的前提，通过科学合理地设定数据“类”和“级”，某种程度上可以解决公共数据供给不足，化解政府“不敢、不能、不愿”提供公共数据的被动状态。遵循数据资源开发与保护并举，统筹安全与发展、坚持创新突破与包容审慎监管并举的原则，促进公共数据开放应用，实施分类分级保护，突出公共利益优先，强化个人信息保护。不同数据的由于其数据主体与数据客体的特性不同，其风险与价值也有所区别。有的数据具有较强的时效性，有的数据在长期与稳定条件下才能发挥其价值，有的数据天然就是资产，有的则需经过加工处理才能体现效用，数据的混杂，将给数据开放带来极大的障碍。因此，可以基于数据场景化应用思路和数据所处不同阶段，建立动态调整的公共数据分级分类规则。

3、完善技术性规范

公共数据运营离不开数据平台，包括数据运营平台、数据交易平台、数据评估平台以及技术工具等，完善技术性规范为公共数据运营提供良好的运营环境和关键技术支撑。通过完善技术性规范保证公共数据授权过程的安全可靠。

四、结语

本文对公共数据授权运营法律制度的构建问题进行了探讨，旨在对目前全国各地方开展的公共数据授权运营实践在制度构建上做理论回应，公共数据授权的法律性质界定尚无国家立法予以规定，数据权益配置是中央立法事权，由地方进行立法也是在公共数据权属不清情况下进行探索。鉴于此，考虑到公共数据授权运营将是未来激发数据要素活力的重要举措，应从满足现实需求出发，构建相关法治保障体系。制度构建应该从市场生态培育角度出发，从当前政府主导的行政配置向市场化配置的转变，与此同时，公共数据利用不能以损害公共数据利用的安全性、公平性与公益性为代价。总之，制度构建核心目的是实现多元化主体共同参与的协同共治。

来源：辽宁大学学报（哲学社会科学版）