数字政府建设指导意见：数字化改革的小场景与大价值

6月23日，国务院印发《关于加强数字政府建设的指导意见》（以下简称《指导意见》）。《指导意见》从数字化发展的全局视角、深化“放管服”改革的制度层面、推进国家治理体系和治理能力现代化的目标方向，对我国数字政府建设做出战略谋划和系统部署。其中，“数字化改革”被赋予更多新的内涵和深意。在“基本原则”中，明确将坚持和加强党的全面领导贯穿数字化改革和制度创新全过程，同时在数字政府建设制度规则体系的构建中，强调以数字化改革助力政府职能转变。

在中央深改委第二十五次会议上，习近平总书记作出“以数字化改革助力政府职能转变”的重要论述，为推进数字化改革提供了根本遵循。推进数字化改革，必须充分运用数字化治理手段，推动治理模式变革、方式重塑和能力提升。同时，数字化改革是一项系统性、标准化工程，强化顶层设计的同时，需要业务、数据、技术、安全、研发、运维的协同联动、互融互通。《指导意见》的发布，对各级各地政府开展数字政府建设、推进数字化改革提出了新的要求，地方政府如何开展数字政府建设，如何统筹数字化能力建设与经济社会高质量发展两篇文章，显得尤为紧迫。

一、以数字化改革为引领，赋予政府数字化履职能力体系多元内涵

《指导意见》提出以数字化改革促进制度创新，构建科学规范的数字政府建设制度规则体系。党的十九届五中全会提出，建设数字中国，加快数字化发展。各级各地政府推进数字化改革和发展，是数字中国建设的重要组成部分，需要从全国一体的大局、构建全国大市场的角度出发，与数字中国建设在目标、路径、步调上保持一致。结合《指导意见》的部署来看，主要体现在数字技术创新改革方向、政府职责体系建设和营商环境优化等方面。

1.数字技术创新应用从局部向全域升级。《指导意见》提出，“充分发挥数字技术创新变革优势，优化业务流程，创新协同方式”。新一代技术不断迭代更新，对数字化发展治理提出了更高的要求，要求数字政府建设要从一开始即摒弃跨越零敲碎打、各自为战的模式，将各领域的标准规范通过制度固化，打破数据壁垒，强化工作协同，放大整体效能。同时，数字技术在政府建设中的作用，不是系统、项目和应用的叠加，建系统、活应用固然是要提高治理效能，但更深层次的意义在于协同方式的构建和重塑，推动数字化改革的创新成果上升为系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，实现党政机关内部、党政机关与外部环境以及全社会各类主体之间的高效协同。

2.政府职责体系从条块向协同转变。《指导意见》明确：“健全完善与数字化发展相适应的政府职责体系，强化数字经济、数字社会、数字和网络空间等治理能力”。这既是2017年《“互联网+政务服务”技术体系建设指南》提出的“三融五跨”理论延续，也是衡量数字化发展成效的重要标志。“三融五跨”要求改变条块分割、各自为政的数据传递、决策执行模式，推动数据全量化的融合、开放、共享和条块业务大跨度、大范围的协同整合。这就要求地方政府在推动数字化改革、优化政府职责体系的过程中，深刻理解数字化改革的内涵和价值，坚持系统观念、运用系统方法，构建多跨协同工作机制，深层次推动数据共享、流程再造、制度重塑，持续增强数字化对重大任务、核心业务的支撑作用。

3.优化营商环境从业务视角向治理视角演进。《指导意见》强调，“加快建设全国行政许可管理等信息系统，强化审管协同，充分发挥全国一体化政务服务平台作用”。以数字政府建设优化营商环境需要新平台新机制，同时需要加强和创新数字化社会治理的新思路新方法，并形成政府与市场的新定位新局面。一体化在线政务服务平台作为推进政务服务标准化、规范化、便利化水平的总门户、总枢纽，有助于消除网络孤岛、系统孤岛和数据孤岛，实现市场监管、城市管理、公共服务、民生保障和社会治理等方面的协同联动，通过建立综合数据库，使政务数据、行业数据和社会数据向一体化政务服务平台汇聚。社会治理的“新”，在于发挥科技对社会治理的支撑作用，将数字技术全链条、全周期融入社会治理，提升不同场景需求下的社会治理能力，推进社会治理数字化转型，加快构建共建共治共享的社会治理格局。政府与市场的“新”，首先政府不缺位，随着海量数据的积累和算法迭代，政府需要主动引领数字化改革，通过业务、流程再造与全域数字化转型带动经济社会全面数字化升级，在建设架构、基础设施建设、监管规则的制定等方面主动作为。其次监管应及时补位，数字政府建设存在的政务数据资源共享和开放度较低、数字应用效率和监管水平不高是普遍问题，通过审管协同的信息系统建设，增强事前事中事后一体化监管能力。第三应确保市场活力到位，政府数字化改革是集成创新的领域，要发挥“集中力量办大事”的新型举国体制优势，鼓励和引导民间资本、民营企业和公众参与，激发全社会活力。

二、以需求和成效为导向，“小切口”持续“深突破”

《指导意见》把企业、群众多层次多样化服务需求作为政府履职能力建设的出发点和落脚点，在公共服务能力建设方面，提出“围绕老年人、残疾人等特殊群体需求，完善线上线下服务渠道”；在政务公开方面，提出“紧贴群众需求畅通互动渠道”。充分说明全域的数字化改革应突出综合集成、由点到面，在改革步骤和重点领域的设计上，发挥政府数字化转型的体系化优势，聚焦需求、集成、“数据+应用”的最小颗粒度。

1.聚焦群众服务需求。《指导意见》提出，“坚持数据普惠，消除‘数字鸿沟’”。习总书记在中央深改委第二十五次会议上强调统筹推进各行业各领域政务应用系统集约建设、互联互通、协同联动，发挥数字化在政府履行经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护等方面职能的重要支撑作用。当前，地方数字政府建设进入到比拼成果、检验成效的阶段，需运用系统工程方法，秉承数字化思维，不断在城市治理、公共服务、教育卫生等老百姓关注的重点领域找准切口、构建场景、系统集成、迭代推进。针对智慧便捷服务能力的提升，《指导意见》提出，“推行政务服务事项集成化办理，推广‘免申即享’、‘民生直达’等服务方式，打造掌上办事服务新模式”。该任务对各地开展数字政府的数字底座支撑建设提出了具体要求。借鉴典型省市的实践来看，比如浙江省通过打造覆盖省市县三级的一体化智能化公共数据平台，建设一体化数字资源系统（IRS），构建通用化的知识库、数据仓、模型库、算法库、规则和法律库，打造“浙里办”“浙政钉”两个移动前端，探索出数据赋能服务升级的新路子。

2.围绕企业发展需求。《指导意见》明确，“强化企业全生命周期服务，推动涉企审批一网通办、惠企政策精准推送、政策兑现直达直享”。数字化改革的根本目的是解决问题，着力破解企业和群众反映强烈的办事难、办事慢、办事繁等问题，只有跟着企业需求走，把大问题分解成小问题，才能找准重大需求，让数字政府建设成果普惠均等。近年来，地方政府已经形成了一批有影响力的数字化改革应用成果。比如“政策通”惠企政策全周期治理应用，针对政企资源需求结构性错配等问题，以“惠企政策精准送、补贴申报一次办”为核心，提供政策全面查、精准送、一次办、在线评、马上督全套解决方案，打通政企双向互动通道。又如“数据通”治理应用，通过梳理数据资产清单、统一数据口径、建立数据标准、定位数据资源、分析资源关系，创新公共数据“目录化、清单化、资产化、服务化”，提升数据资源活化和管理能级。

三、以协同和应用为目标，“大价值”构建“新格局”

在《指导意见》中，“协同”出现了22次，“应用”为33次，“创新”为34次，注重系统性、整体性、协同性是全面深化改革的内在要求，也是推进改革的重要方法。这一要求在指导思想的“基本原则”中得以深刻体现。在当前国内外现实形势和持续推进“放管服”改革、优化营商环境等政策发展的要求影响下，全面推进数字政府建设已非选择题，而是新格局下治理能力和治理体系现代化的重要任务，其中治理价值、引领价值、驱动价值在《指导意见》中体现充分。

1.治理价值：数字化治理模式《指导意见》将数字化治理模式创新作为提升社会管理能力的重要途径，提出社会治理模式“从单向管理转向双向互动、从线下转向线上线下融合”。在“十四五”规划纲要中，提出经济社会发展主要目标包括“国家治理效能得到新提升”，要求“社会治理特别是基层治理水平明显提高”。这对政府开展数字化改革的新技术应用和信息化效能提出了具体方向，在推进信息化建设的同时，要准确把握数据汇聚治理和整体的运行效率。比如浙江省将基层治理系统作为全省数字化改革的主战场之一，按照“大场景、小切口”的思路和需求分析、多跨场景、改革突破“三张清单”的方法，围绕重大需求谋划开发迭代重大应用，形成体系化规范化推进的新格局。数据是数字政府建设中的核心环节，《指导意见》明确充分释放数据要素价值。数据要素价值最大化同时要遵循治理最小化原则，在政务数据、公共数据的收集、存储、加工、传输和开放等环节，需要消耗大量的人力物力，坚持数据采集、归集的最小化原则，以应用为导向，通过算法优化，与各类历史数据的对比分析，探求数据背后的规律从而实现价值最大化。

2.引领价值：数字化发展《指导意见》明确的七方面重点任务中，“以数字政府建设全面引领驱动数字化发展”进一步落实数字中国的战略部署，加强数字中国建设整体布局的同时，将其内涵和组成部分之间的关系进一步明确。与“十四五”规划纲要的“加快数字化发展，建设数字中国”篇章描述对比来看，“加快建设数字经济、数字社会、数字政府，以数字化转型整体驱动生产方式、生活方式和治理方式变革”与“持续增强数字效能，更好激活数字经济活力，优化数字社会环境，营造良好数字生态”的描述，不仅体现在程度上，也是对数字政府发挥全面引领驱动作用的价值升华。数据在赋能治理的同时，也对传统治理模式和秩序带来挑战，新业态、新模式快速涌现，客观上要求政府治理能力快速适配新的发展环境，以技术集成创新驱动数字政府改革建设。而数据作为新型生产要素，其基础性、战略性地位需要加快巩固，6月22日，第二十六次深改委会议强调加快构建数据基础制度“四梁八柱”，构建与数据生产力相适应的生产关系，推动数字经济全面提速。3.驱动价值：数字政府绩效评估《指导意见》将强化考核评估作为建设保障的重要内容之一，提出“建立完善数字政府建设评估指标体系，树立正确评估导向，重点分析和考核统筹管理、项目建设、数据共享开放、安全保障、应用成效等方面情况”。随着数字政府建设进程不断加快，开展数字政府绩效评估显得尤为重要，一方面围绕深层次需求开展数字政府建设的同时，也会不同程度地存在矛盾和冲突因素，通过评估把握发展动向，结合实际调整发展策略；另一方面绩效评估不仅是检验数字政府建设水平的有效方式，更是引导其建设向高质量发展的基本载体，《指导意见》特别强调树立正确评价导向，为科学合理开展数字政府绩效评估，立足当前开放格局、统一大市场，提升各级各地数字政府竞争力具有现实意义。数字政府建设作为电子政务发展的新阶段，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要基础。地方政府开展数字政府创新实践，应紧紧围绕经济社会发展迫切需要，强化改革思维和数字化思维，注重顶层设计、系统工程和基层探索的有机结合，立足技术创新和制度创新的双轮驱动，以“小切口”推动“大牵引”“大价值”，以政府管理、服务、运行等的数字化能力提升实现治理现代化的改革突破。