全球数治｜联合国倡导创建全球数据治理新方针与新架构

9月29日，联合国贸易和发展会议发布《2021年数字经济报告》（以下简称《报告》），倡导创建新的全球数据治理方针与架构，促进数据尽可能自由地跨境流动。联合国秘书长安东尼奥·古特雷斯表示，开启数据治理的新道路，现在比以往任何时候都更加重要。当前碎片化的数据治理格局可能使各国无法充分获取数字技术带来的价值，还可能导致隐私泄露、网络攻击等重大风险。因此，全球亟需开展数据治理的创新实践，发展全球性数字公共品，增强互信并减少数字经济中的不确定性。

《报告》认为，数字化在全球范围内的渗透不仅影响着人们生活的方方面面，还变革了创造和交换价值的方式。数据不仅是人工智能、区块链、物联网、 云计算及其他关键数字技术的核心要素，还是创造个人收益和社会价值的重要战略资产。自新冠大流行以来，数据跨境流动对全球经济的作用愈发凸显。数据流动不仅有利于新冠疫情的经济应对（如医疗研究数据共享、疫苗生产设施的监测和自动化控制，以及采用数字服务实现业务连续性等）,也有利于新冠疫情的社会应对（如家庭视频通话、用于娱乐和在线购物的流媒体内容等）。随着更多国家和部门开始数字化转型，数据流动量势必继续攀升，因此需要制定全球性的解决方案，以妥善利用激增的数据来造福全人类。

然而，由于国家之间缺乏互信，又受制于隐私、安全性、产业政策等目标的影响，各国法律常常会限制数据的跨境流动，从而导致全球数据治理规则支离破碎甚至相互矛盾，难以对数据治理采取统一行动。并且，由于越来越多的国家对数据跨境传输设置障碍，合法的数据跨境传输开始变得更加昂贵和耗时。日益强化的数字壁垒必然加剧与连通性息息相关的数字鸿沟，致使全球数字经济的发展呈现极大的不平衡。能力有限的国家，特别是广大发展中国家，由于无法将数据及时转化为数字智能和商业机会，甚至可能沦为全球数字平台的原始数据提供方，长久处于经济和社会发展的弱势地位。与此同时，世界各国施行数据治理模式的现状又差异极大，在区域和国际层面几乎没有系统性共识可言。理念和立场的不同导致关于如何监管跨境数据流动的国际辩论陷入旷日持久的僵局，这显然与联合国秉持的公平、均衡、可持续的发展目标相背离，解决数据治理的分歧迫在眉睫。

因此，《报告》提出，当前亟需创建新的全球数据治理方针，提供更多有效的全球性公共产品，加强在制定数据标准方面的全球合作，推动形成共识，以化解当前区域和国际性数据治理框架存在的覆盖面过于狭窄，无法公平分配跨境数据流动带来的经济收益等问题。各国需摒弃各自为政的做法，依循从全局出发、协调一致的治理方针。首先，应致力于实现发展收益最大化，确保收益的公平分配并减少风险与危害。其次，应促进世界范围内的数据共享，发展全球性数字公共产品。同时，政策制定者还应提供多种个人数据传输机制，鼓励企业提高数据管理的透明度，并向发展中国家提供援助，帮助其制定数字经济政策。此外，还应重视若干关键政策领域和优先事项，包括：对数据相关重要概念的定义达成共识；规定访问数据的条件；加强对数据价值和跨境数据流量的测度；探讨新兴的数据治理方式；就数字和数据相关权利及原则达成共识；制定数据相关的各种标准；就数字经济中的竞争和税收政策加强国际合作，并将治理数字平台企业纳入考量。

在此基础上，《报告》提议设立一个负责评估和发展全面的全球数据治理并具备相关技能的新的联合国协调机构。该机构的工作将结合多边、多利益相关方和多学科的参与，并致力解决发展中国家在全球和区域数据治理中代表性不足的问题。同时，辅助各国政策制定，并提供必要的政策空间，确保所有国家均能从数据驱动的数字经济中获益，以创新的治理架构终结互联网不断碎片化的趋势，缩小业已存在的不平等。

应当看到，《报告》所倡导的更加平衡的全球数据治理方针对于世界各国在制定各自数据跨境流动监管规则方面具有前瞻性指导意义。一个良性的数据治理框架既要能确保数据可视需要自由地跨境流动并确保安全，又要在国家内部和国家之间实现公平的利益分配，并有利于缩小数字鸿沟，实现包容和可持续发展，不让任何一个人在快速发展、数据驱动的数字经济中掉队。