营造“三大环境” 让数据说话 靠数据管理

《中国市场监管研究》：最近，江苏省工商局陆续发布消费环境指数、竞争环境指数、准入环境指数的研究报告，从领导批示、专家意见、社会反应来看，“三大指数”研究方向受到各方高度关注与充分肯定。李克强总理在相关批示中指出：“有比较就能看出存在的不足。今年‘放管服’改革要瞄准问题所在着力攻坚，各地各部门都要这样做。”国家工商总局领导也提出要认真研究、借鉴、推广。我们知道，指数发布并非易事，特别是发布竞争环境指数基本上就是一次破冰之旅。那么，究竟是什么激发江苏工商迎难而上，做第一个“吃螃蟹”的勇士？

王元慧：2013年12月的全国工商行政管理工作暨评选表彰会议，在部署2014年工作任务时首次提出，工商部门应着力营造“三大环境”，即宽松平等的准入环境、公平竞争的市场环境、安全放心的消费环境。2014年，江苏省工商行政管理体制调整逐步到位，省以下由垂直管理调整为分级管理，基层县（市、区）工商、质监、食药监部门实行 “三合一”。实行分级管理、推进机构整合，主要目的是更好地落实地方政府市场监管属地责任。如何适应分级管理体制，提高业务指导的科学性和有效性，更好地推动地方政府履行市场监管责任，落实“三大环境”建设任务，是我们自体制调整以来一直在酝酿思考的问题。我们认为，有必要探索建立一套市场监管工作监测评估机制，发挥其“指挥棒”效应。为对应工商总局提出的“三大环境”，江苏省工商局在2016年初召开的全省工商行政管理工作会议上提出要开展“三大指数”研究。

选择指数研究的方式，是大势所趋。现在已走进大数据时代，“让数据说话、用数据决策、靠数据管理”是提高市场监管现代化水平的必然要求。事实上，在“三大指数”研究之前，我们已经在省内区域商标品牌发展指数研究上进行了先行探索。与南京财经大学合作开展的这项研究始于2014年，到2015年底首次发布《江苏省区域商标品牌发展指数报告》，引起了各市党政领导的高度重视，指数评价的“指挥棒”效用得到充分显现。这一成果也坚定了我们开展“三大指数”研究的信心和决心。

2016年初，我们与有关高校合作，全面开展“三大指数”研究。因为是一项开创性工作，指数研究过程中确实困难重重，但我们坚持一条，方向对就不怕路途远，重要的是迈出第一步。特别令我们感到振奋的是，2017年1月，国务院印发了《“十三五”市场监管规划》（以下简称《规划》），对未来市场监管改革方向作出顶层设计，明确提出市场监管的重点任务是营造宽松便捷的市场准入环境、公平有序的市场竞争环境和安全放心的市场消费环境。我们的“三大指数”研究完全契合《规划》提出的 “三大环境”建设，充分体现了贯彻落实《规划》的江苏实践和江苏特色。工商总局领导对我们这项工作自始至终给予高度关注。《规划》的出台、领导的支持，为我们在“三大指数”研究决战决胜的关键节点上，增添了攻坚克难、破冰前行的强大动力。

《中国市场监管研究》：今年江苏省工商和市场监管工作座谈会把对标“三大指数”、优化“三大环境”作为会议主题，应该说牢牢树立了“营商环境就是生产力”的新理念、新要求。在您看来，工商和市场监管部门应该如何理解和落实“营商环境就是生产力”这一新理念、新要求？

王元慧：李克强总理提出了“营商环境就是生产力”这一新理念、新要求。这是从近几年来我国开展“放管服”改革、推进“双创”的实践中得出的一个重要结论。就江苏省的情况看，近几年江苏省工商登记呈现 “一降一升”的良好态势：一方面，新设立企业自受理之日起完成登记的平均耗时持续下降，2016年为2.25天，2017年上半年加快到2.08天；另一方面，市场主体登记量持续攀升，全省新登记企业实现“三级跳”，2014年突破30万户，2015年突破40万户，2016年突破50万户，达55.3万户。实践证明，营商环境好了，既会招“财”到，也会引“才”来。

“营商环境就是生产力”，进一步强调了政府职能转变的方向和要求，政府应从发展的主体转为推动发展的主体，从注重“抓项目”转为注重“造环境”。政府的宏观调控、市场监管、公共服务、社会管理、保护环境五大职能，概而言之就是在“造环境”。工商部门作为负责市场监管的政府职能部门，应切实增强责任感和使命感，更加自觉地以“造环境”为己任，努力使市场准入环境更加宽松便捷，市场竞争环境更加公平有序，市场消费环境更加安全放心。

我们在全省工商和市场监管系统提出要对标“三大指数”、优化“三大环境”，就是运用指数研究成果，组织各地对标找差补短板，争先进位创一流，促进全省“三大环境”整体优化，真正把“营商环境就是生产力”的新理念、新要求贯彻落实到实际工作中去。

《中国市场监管研究》：今年是《“十三五”市场监管规划》正式出台实施的开局之年，您强调，要站在《规划》实施的高度，着眼于立足主阵地、找准主抓手、当好主力军、唱响主旋律来推进“三大指数”研究。为何学好用好《规划》对于“三大指数”研究如此关键？这“四个主”在此项研究中各自又扮演着怎样的角色？

王元慧：前面我已提到，“三大指数”研究是贯彻落实《“十三五”市场监管规划》的江苏实践。《规划》有三个突出的亮点：第一，《规划》是第一部全国市场监管中长期规划，具有开创性；第二，《规划》是国家层面的“十三五”重点专项规划之一，具有权威性；第三，《规划》对未来市场监管改革方向作出顶层设计，具有前瞻性。只有学好用好《规划》，才能站在《规划》的高度，深刻理解“三大指数”研究的必要性和重要性。我们将其概括为“四个主”：

立足主阵地，就是说通过“三大指数”引领，坚守《规划》提出的“三大环境”这个市场监管主阵地。我们常讲，基层市场监管 “三合一”，要从“物理整合”走向“化学融合”。“化学融合”后究竟是个什么样的“化学结构”？《规划》给出了明确的答案，就是“三大环境”。对我们来说，无论市场监管体制怎么变，“三大环境”这个主阵地永远不会变。我们应清醒认识市场监管改革大势，坚持用“三大环境”统揽全局、谋篇布局。

找准主抓手，就是说通过“三大指数”引领，狠抓《规划》在基层的有效落实。《规划》实施千头万绪，需要做的事情很多，一定要找准抓手、把握关键，做到纲举目张，推动全局。《规划》明确提出，建立规划实施跟踪评估和绩效考核机制，推动规划有效落实。我们构建“三大指数”，利用大数据对“三大环境”进行精准画像和科学评估，就抓住了《规划》实施的“牛鼻子”，具有牵一发动全身的功效。

当好主力军，就是说通过“三大指数”引领，发挥工商部门在贯彻实施《规划》中的主力军作用。工商部门是《规划》起草的牵头者，也应当是《规划》实施的引领者。我们既要种好自家田，带头做好《规划》中明确的职能范围内的工作；又要勇于扛大旗，把握《规划》实施大局，主动引领、有为有位。构建“三大指数”，就是以实际行动当好主力军、打好主动仗，掌握话语权、增强引领力。

唱响主旋律，就是说通过“三大指数”引领，构建《规划》提出的协同监管、社会共治格局。我们把“三大指数”比作“指挥棒”，在它的指挥下，市场监管主旋律怎么唱？就是落实政府属地责任，贯彻协同共治要求。营造“三大环境”，对任何一个部门来说，包打天下不可能，关门自守行不通。我们通过“三大指数”引领，变工商部门独唱为相关部门大合唱，唱响政府推动、协同共治主旋律，形成市场监管最强音。

总体说来，立足主阵地是对职责的坚守，找准主抓手是对方法的把握，当好主力军是对责任的担当，唱响主旋律是对目标的追求。

《中国市场监管研究》：准入环境是营商环境的重要组成部分，世界银行有着成熟的营商环境评价体系，那么在借鉴的同时，结合江苏实际你们在准入环境指数上又有哪些创新？

王元慧：在准入环境指数研究中，我们确立了五个方面的评价维度：一是工商注册效率，主要考察新创公司名称预核、登记审查、登记办结的平均时间，以及在法定时间内办件情况；二是工商注册便利化，主要考察新创公司网上登记率、全程电子化登记率和政银合作网点数量；三是开业筹备效率，主要考察涉企审批、开办企业环节、企业申请材料等情况；四是宣传培训，主要考察创业宣传和创业培训情况；五是市场活力，主要考察新创公司销售活力、纳税覆盖率和两年存活率。这些指标紧密对接当前开展“放管服”改革、推进大众创业万众创新的工作要求，为推进江苏省提出的“开办企业3个工作日内完成”和“不见面审批”改革提供了衡量依据，目的就是引导各地采取切实措施，让企业生得快、活得好、长得大。通过准入环境指数引领，着力打造江苏市场准入“快车道”。

《中国市场监管研究》：在竞争环境指数研究的破冰之旅中，怎样选择突破口？要把江苏省建成企业信用监管、竞争政策实施、市场规范治理三个“新高地”，竞争环境指数应该如何发挥自己的作用？

王元慧：在竞争环境指数研究中，我们围绕企业对市场竞争环境的关注点，着重从信用监管、竞争执法和执法建设三个角度，构建市场竞争环境指标体系。信用监管，重点考察信用信息的归集、公示和管理应用；竞争执法，重点考察整治公用企业限制竞争、打击假冒伪劣、知识产权保护、打击违法广告和虚假宣传、打击商业贿赂和打击传销规范直销六个方面的执法情况；执法建设，重点考察执法者的执法强度、执法效能和区域的机制保障水平。通过竞争环境指数引领，着力打造江苏市场公平竞争新高地。这个“新高地”主要体现在三个方面：

一是企业信用监管的新高地。主要是引导各地充分利用政务服务“一张网”建设，积极构建涉企信息归集公示“一张网”，全面建成企业信用信息公示系统，尽快形成市场主体全景多维信用画像，加快构建“一处失信、处处受限”的联动惩戒机制，切实增强企业诚信自律意识，促进社会信用体系建设。

二是竞争政策实施的新高地。主要是引导各地按照江苏省政府《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的实施意见》的要求，设立公平竞争审查联席会议制度，对市场准入、产业发展、招商引资、招标投标、政府采购、经营行为规范、资质标准等政策措施进行公平竞争审查，增加市场公平竞争制度供给，保障各类市场主体平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护。

三是市场规范治理的新高地。主要是引导各地针对本地市场秩序存在的突出问题，继续开展公用企业限制竞争行为集中整治，深入开展“双打”（打击侵犯知识产权和制售假冒伪劣产品）专项行动，大力推进重点领域的虚假违法广告专项整治，积极开展“无传销城市”创建活动，依法惩处各类市场违法行为，切实净化市场环境。

《中国市场监管研究》：在“三大指数”中，消费环境指数研究相对成熟，其他地方已有先例，这一研究的江苏特色又体现在哪里？

王元慧：在消费环境指数研究中，我们从居民消费环境入手，模拟一个普通消费者的消费全过程，以主要消费环节和主要诉求作为切入点构建指标体系。消费安全方面，重点考察商品服务质量和消费场所是否安全；消费诚信方面，重点考察商品或服务供给方是否诚实守信；消费便利方面，重点考察交易过程是否便利可及，消费基础设施是否有利于消费者节约成本、提高效率；消费维权方面，重点考察在交易过程中和交易完成后出现消费纠纷时，消费者合法权益的保护是否充分有力。通过消费环境指数引领，着力打造“放心消费在江苏”金字招牌。

《中国市场监管研究》：“三大指数”是江苏省工商局与有关高校联手开展的研究，相关数据又会涉及不同地方不同部门。在协同推进研究上，有什么可以与读者分享的经验？

王元慧：为保证指数研究成果的科学性和权威性，我们注意把握五个环节，一是依托高校研究。坚持理论研究先行，由各合作高校组成课题组，广泛收集“三大环境”建设的理论、文献、政策和实践依据，厘清课题定位，明确研究思路，为建立“三大指数”奠定理论基础。二是强化内部参与。每个指数都成立工作组，由局分管领导负责，相关业务处室主要负责同志参加，整合内部资源，凝聚内部共识，与高校开展紧密合作。三是征求部门意见。市场环境类指数具有综合性特点，涉及工商、质监、食药监、公安、信用建设、知识产权管理等多部门的工作。在研究过程中保持与相关部门的沟通，就指标体系构建、数据信息采集充分听取意见、寻求合作。四是深入基层调研。“三大指数”指标体系初步建立后，三个工作组分别选择两个设区市和两个县（市、区），由省局领导带队开展实地调研和试评价，听取相关部门、基层单位和企业代表的意见建议，以验证指标体系的科学性与合理性。五是组织专家论证。正如您前面提到的，竞争环境指数基本上就是一次破冰之旅。这项研究成果发布后，我们分别在南京和北京召开专家论证会，共有18名来自政府、高校、科研机构的专家和学者与会，为我们下一步指数研究工作提供智力支持。

《中国市场监管研究》：我们知道，第一个“吃螃蟹”的人不仅需要勇气，而且还要秉持科学精神和正确态度。面对刚刚起步的“三大指数”研究，您强调正确的态度必须有坚定性、包容性、建设性。对此，您对发布对象以及关心指数研究的社会各方有什么想说的？下一步研究又将往那哪些方向推进？

王元慧：“三大指数”研究成果发布后，在我们系统内谈名次“几家欢乐几家愁”，论指数“见仁见智各千秋”。我认为，对“三大指数”研究要有坚定性、包容性、建设性的态度。

所谓“坚定性”，就是认清方向、坚定不移。“三大指数”破题开篇极为不易，现在艰难的第一步我们已经迈出来了。江苏省委李强书记、国家工商总局张茅局长等领导先后9次作出批示给予充分肯定，社会各界反响也十分强烈。省领导明确要求将指数研究成果发布持续下去，并以一定形式向各市领导反馈。因此，我们要做到方向不变、信心不减，把“三大指数”研究作为今后的常态化工作来抓。

所谓“包容性”，就是正确看待、理解包容。 “三大指数”研究，因为无先例可循，再加上客观因素制约，最终成果可能离大家的期望和要求还有一定差距。比如对“环境”的理解，就有多重视角、多个维度，不同人有不同看法；对于现有指标体系构成、权重确定是否科学合理，大家也有不同声音；一些重要指标如网络市场消费等，因为数据难获取，没有纳入评价体系；有些指标评价的契合度不够，与我们直观判断还有偏差。但是我想，新生事物从来都不会完美无缺，对此应充分理解和足够宽容。

所谓“建设性”，就是深化研究、不断完善。“三大指数”首期研究报告的发布，只是万里长征的第一步，后续研究还有大量工作要做，比如“三大指数”的系统集成、指标体系的调整优化、指数发布的制度安排等，都需进一步深入研究。在竞争环境指数论证会上，有专家指出应把“三大指数”放在市场监管的大系统中去考虑，下一步我们考虑是否将“三大指数”整合成一个总的市场环境指数。至于指数发布的时间跨度，我们也要再斟酌。我们希望全省工商和市场监管系统同志以及社会各界人士，积极建言献策，帮助我们不断改进和优化指数研究工作。

《中国市场监管研究》：指数研究的目的不在于发布，而在于运用。建立“指数发布—反馈指导—整改提高—督查评估”全链条、闭环式工作机制是指数运用的机制保障。这样的机制该如何建立？

王元慧：指数研究的目的就是问题导向、推进工作。指数研究成果，不是一发了之，而是将其真正转化成推进工作不断前进的动力。

江苏省工商局应及时做好指数发布后的反馈指导工作。每个指数研究成果发布后，我们都召开指数分析运用座谈会。通报指数评价情况，分析各地的长处和不足。7月结束的全省工商和市场监管工作座谈会，我们又把各设区市工商局“一把手”召集起来，一起“学规划、议指数、订措施”。过一阶段，我们还将对各地对标“三大指数”、优化“三大环境”工作情况进行一次督查评估。

对各设区市工商局而言，需对照“三大指数”研究成果，坚持问题导向，加强整改落实，切实补齐短板。“三大指数”发布后，各市都非常关注自己的打分排名。作为指数评价，打分排名无法回避，但我们不能过多关注分值高低、名次先后，而是应把注意力聚焦到找准问题、补齐短板上。在全省工商和市场监管工作座谈会上，明确要求各设区市工商局把指数评价作为改进工作的契机和动力，主动对标找差，针对弱项短板逐一研究对策措施，实行项目化管理，落实责任，强化措施，切实在扬长优势、补齐短板上下功夫、见成效。同时，主动向党委政府汇报，把“三大指数”运用提升到党委政府层面，对涉及其他部门的指标项，应借助党委政府力量推动整改提高，确保“三大环境”建设不断取得新的进步。

《中国市场监管研究》：从不忘初心、强化监管，重塑工商执法办案新优势，到对标“三大指数”、优化“三大环境”，我们感受到一以贯之的，是江苏工商积极探索实践、勇于先行先试，更好发挥市场监管主力军作用，也是在“三局合一”体制调整新形势下重塑基层领导力。在您看来，执法办案和“三大指数”如何为基层“知其情、帮其难、解其忧”？

王元慧：无论是推进执法办案还是对标“三大指数”，归根到底都要把工作落实到最基层。夯实基层基础十分重要。体制调整两年多来，江苏省各设区市工商局在改革中主动适应、积极探索，努力找准工商工作与党委政府中心工作的结合点，在融入地方中培育了新亮点，展现了新作为，树立了新风貌，应该说总体工作稳中有进。相比之下，“三合一”后县级市场监管部门遇到的矛盾和问题更多一些，基层同志既面临着“上面千条线、下面一根针”的多重责任压力，又面临着工商改革中出现的“改革节奏快、落实操作难，放开放活快、后续监管难，改革创新快、新旧衔接难，工商改革快、协同推进难”等种种矛盾和问题。在这种情况下，我们靠什么来凝聚基层、激励基层？重要的是要知其情、帮其难、解其忧。

今年以来，我们按照省委、省政府在全省开展大走访活动和在省级机关开展“找补提改”抓落实行动的统一部署，深入开展“双问”（即问诊于企、问计于民）走访调研活动。一是领导集中访。春节后上班第二天起，省局领导班子按照“13个设区市家家到”的要求，分头带领分管条线负责同志赴各市调研，了解基层工作和企业生产经营中遇到的困难和问题。二是部门专题访。由各业务部门牵头，采取省市联动组织、网站发布信息、市场主体自主报名的方式，召开专题座谈会征集意见建议，到目前已召开专题座谈会26场。三是党员全体访。以支部为单位开展“百人千企双问”走访调研活动，每名党员走访企业5家以上。

在发挥示范带头作用的同时，省局及时部署各设区市工商局开展“千人万企双问”调研活动。近期以来，各设区市工商局积极组织人员下基层、到企业，面对面听建议、查问题、找短板，掀起了大走访的热潮。我们开展“双问”，既问诊企业，又问计基层，目的就是让上级机关同志更多地到基层去，知其情、帮其难、解其忧。只有这样才能凝聚基层同心干、上下一心抓落实，才能真正做到“对上增强执行力，对下增强指导力；对内增强凝聚力，对外增强影响力”。

《中国市场监管研究》：我刊是国家工商总局主管的理论期刊，是全国以“市场监管”命名的国内外公开发行第一刊，也是国家新闻出版广电总局认定的A类学术期刊，全球最大中文文献数据平台“中国知网”列入“中国学术期刊影响因子统计源期刊”，数据显示其影响力在市场监管领域同类期刊位列首位。多年来，江苏省工商局、江苏省工商学会对我刊高度重视和大力支持，用稿发行工作一直走在全国前列。以重塑执法办案新优势为专题，2016年我们还与省学会联手编发了省局领导和各地市局长一组文论，反响热烈。请问您对我刊有何寄语？

王元慧：《中国市场监管研究》是我们工商人和市场监管人自己的理论阵地，一直走在市场监管理论研究的前沿。在市场监管改革不断深化的今天，这块阵地只能强化、不能削弱。支持贵刊发展是我们全体工商人和市场监管人应尽的责任。我一直关注贵刊，学习贵刊，从中不断汲取研究指导工作的营养，我真诚希望贵刊越办越好！