数字治理的多重边界

提要:数字治理在中国治理体系和治理能力现代化建设过程中有十分重要的作用。中国国家治理有着非常鲜明的单一制的结构性特征和快速发展的情境性特征。数字治理在这两个背景下发挥突出功能。在信息不对称比较严重的领域和治理过程中高度依赖信息的领域,数字治理更容易取得立竿见影的治理效果,尤其是问题化解导向的数字治理。数字治理的有效性和持续性依赖于合理界定其边界。这包括公与私的边界、有效技术治理的边界、资源投入和收益平衡的边界、科层体制与技术协同的边界等。

关键词:数字政府;信息不对称;城市大脑;一网统管

数字技术是基础工程,对政府来说,数字治理涵盖所有领域,融入各层级政府、各个部门和各个治理场景。正如学界对任何一种技术治理的反思一样,我们对数字治理进行反思的核心问题就是:数字治理的合理边界在哪里?这包含着多个学科的议题,法学关心数字治理与个人隐私权的边界,政治学关心社交网络背景下政治与社会的合理边界,公共管理关心数字治理的有效边界,等等。在适当的边界内开展数字治理,可以产生具有合法性的可持续的治理效能。

数字治理是在已有的情境中展开的。数字治理必须通过科层制去落实、去执行整个数字技术过程。数字治理必须和各种治理任务匹配去发挥作用。数字治理必须建立与外部环境连接的无缝渠道才能促成信息过程与治理过程的整合。这些方面都构成了数字治理及其效能发挥的约束条件。只有在约束条件下讨论数字治理及其效能才是有现实意义和学理意义的。同时在政策意义上,对数字治理约束条件的讨论可以让政策过程更有效力,让资源分配更加合理。

一、数字治理何以取得实效

数字治理对于公共部门改革与治理非常重要,在中国单一制行政体制下更具特殊意义。改革开放带来的急速转型塑造了非同寻常的治理情境。结构性和情境性因素造就中国科层制运作的特征和现实挑战。具体表现有几点:第一,结构性因素带来非常复杂的信息不对称问题;第二,由信息不对称带来的各种政策过程难题积重难返,往往需要另外的方式去解决,比如项目制和运动式治理等;第三,各种新的治理任务和复杂性任务接踵而至,叠加结构性因素,给治理带来非常大的压力。在这一背景下,数字治理在很大程度上有助于化解这些问题。数字技术和建立在其之上的治理模式亦有其自身特点。其核心功能直接针对单一制行政体制的核心问题:信息不对称。从古至今,政府对技术手段的使用无不是着眼于此。从烽火台到驿站,再到奏折体系,现代以来从报纸,到电报、广播和电视,再到互联网与社交网络等,都给政府带来信息采集和使用模式的革命性变化,从而带来新的治理形态。数字治理也是一样,其本质是信息传递过程及建立在其之上的治理过程。

在此基础上,我们可以做出假设:

信息不对称假设:在信息不对称问题特别严重并因此而实质性影响治理的领域,数字治理容易发挥作用。

信息单因素假设:在依赖信息就可以完成治理的领域,数字治理更容易发挥作用。

以杭州城市大脑为例,可以发现数字治理的实践运行与这两个假设的相关性。杭州城市大脑最早版本起始于“数字治堵”。在2015年前后,随着城市发展,杭州市成为交通非常拥堵的城市。《2015 年度中国主要城市交通分析报告》显示,杭州城市交通拥堵情况十分严重,平均堵车时间全国第一,在全国十大堵城综合排行中排名第四。而当时,杭州市已经获得举办2022年亚运会的资格,治理交通拥堵成为地方治理的突出任务。城市交通包括规划、建设、治理等多个环节,涉及多个政府职能部门。在治理交通拥堵工作上,杭州市首先在行政领导体制上设立由市委副书记领导、由分管副市长具体负责的领导小组,加强部门之间的协调工作。更重要的是,利用杭州市拥有的高科技企业和技术人才,治理交通拥堵从一开始就高度重视对数字信息技术的运用。通过多种手段掌握实时路况,智能化调控红绿灯,针对拥堵路段定点治理等等,在车辆持续增长的背景下,城市拥堵情况反而好转。从“数字治堵”出发,“数字治城”“数字治疫”构成了城市大脑1.0版本的核心板块内容。城市大脑2.0版本进一步发展,建设一网统办、一网统管、一网共治所塑造的三网融合数字治理体系。新版本的城市大脑汇集了更多的治理界面,比如以“亲清在线”“民生直达”等为代表的一网统办,以“亚运在线”等为代表的一网统管,以“智慧交通”“医学互认”等为代表的一网共治等。

在与交通拥堵治理、安全预警相关的城市治理领域,存在着较为严重的信息不对称问题,长期以来治理所面对的难题就是难以摸清底数和掌握流动中的数据。利用摄像头、传感设备、GPS定位等技术手段,城市大脑解决了信息不对称难题。在解决了这个难题之后,哪怕是使用传统的治理工具也可以获得良好的治理效能。

在“亲清在线”“民生直达”为政策对象提供资金和服务支持、“亚运在线”统筹掌控亚运会各项事业进展等方面,治理非常依赖信息和信息流程,并且信息基本上是影响治理效果的单一因素,形成了信息和治理的闭环,城市大脑在这些领域取得了积极的正面效果。

同时,这些领域所涉及的治理任务也具有如下特点:大部分是单一任务,比如治理交通拥堵、发放政策资助资金、办理营业执照、与亚运会相关联的具体事项等等。同时这些任务也通常是常规性任务,不太需要开展较为根本性的治理创新和政策创新,在政策和治理上本身不存在另外的挑战。这些任务的全过程治理也较多是在科层体系内部完成或者依赖科层体系来完成,不会太多涉及外部环境,已形成科层闭环。在这种情况,信息的作用可以最大化地发挥出来。

相应地,一旦治理任务是一项复杂的多目标任务,或者是深深地嵌入外部环境中,或者信息仅仅是治理效能的一个影响因素,或者是一项需要治理和政策创新的任务,那么数字治理发挥作用的效果可能就没有那么明显,并不能起到立竿见影的作用。因为这些治理任务的完成可能还得依赖另外的因素以及外部的环境条件。

二、数字治理的类型

基于上述对数字治理发挥效能的讨论,我们依据采集信息的核心目标,可以把数字治理大致分为两种类型。一种是以信息为核心工具解决问题的数字治理,可以称之为问题化解导向的数字治理,另一种是以信息为基础工具辅助政策过程的数字治理,可以称之为信息采集导向的数字治理。划分数字治理的两种类型,可以帮助我们更具体地分析数字治理的具体效能及其发挥作用的不同方式,从而帮助我们更好地理解数字治理的适用范围和边界。

(一)问题化解导向的数字治理

一项工作如果是指向具体的治理问题,就会具有非常鲜明的任务特征。在明确的目标指引下,数字治理的整个过程可以更有策略、更有效率地开展。信息采集、分析和使用的全过程有着明确的目标,服务具体任务。

这一类数字治理的发起者往往是本级政府,服务于本级政府的治理需求。这可以是中央政府,比如在精准扶贫过程中,2011年中共中央、国务院在《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》(以下简称《纲要》)中提出:“建立扶贫开发信息系统,开展对连片特困地区的贫困监测。进一步完善扶贫开发统计与贫困监测制度,不断规范相关信息的采集、整理、反馈和发布工作,更加及时客观反映贫困状况、变化趋势和扶贫开发工作成效,为科学决策提供依据。”以《纲要》为依据,中央政府通过建立全国扶贫信息系统,摸清底数,使扶贫工作确有成效。地方政府也是一样。在城市大脑的治理场景中,“数字治堵”“数字治疫”都具有明确的问题导向,都是由地方政府主动发起主导落实。“亚运在线”以及一网统办的很多场景也是一样,都与本地化的治理问题直接相关联。

问题化解导向的数字治理同时也代表着一种真实的地方治理需求,在这些领域开展工作并非为了追求治理创新,而是为了解决问题,要能够抓实落实。尤其是以解决突出问题为导向的治理工作,往往会得到地方政府充足的资源支持。这些资源表现在多个方面:首先,当然是财政资源的投入,以及与之相关的对市场和技术力量的调动。在城市大脑发展过程中,政府投入资金,并成立专门的国企,鼓励市场创新型民营企业合作,汇聚了强大的资金、技术和人力。其次,在组织机构上也配备强大的力量,地方主要领导会直接担任主要的领导职务,调配行政机构,还鼓励大学和研究机构成立城市大脑研究院,多个组织携手,形成强大的网络协调运行体系。最后,各种资金、技术和人力投入的效果又是可以进行检验的,因为问题是否能够化解、化解了多少等,都有据可依、有数可依。从而使得资源的投入具有正当性和持续性,并随着问题化解的程度和问题的转化等等,带来技术的迭代、人力和资源的弹性配备等。这些都有助于数字治理的良性循环。

在这一类型下,信息采集、分析和使用具有非常强烈的现实功用,并能够得到即时反馈,形成数据过程与治理过程的持续反馈,信息和治理相互调适、互相纠偏,两者合二为一。在这一过程中,各个环节的信息工作效率大大提升,治理的效能大大提升。

(二)信息采集导向的数字治理

信息采集导向的数字治理是下级政府或者基层政府部门数字治理或者数字工作的常态。这一种类型的数字治理为收集信息而收集信息,信息的采集、分析和使用并不是完全统一的,存在着分离或者隔离。越是往基层,这一模式就越常见。在中央政府这一层级,则不存在这一数字治理的模式。

我们在基层调研,常常会听到基层工作人员在信息采集中投入了大量人力和时间,以及工作人员对这一项工作的抱怨和不解。比如在城市大脑目前涉及的348个指标中,仍有80多个指标是需要手工录入的。基层的网格员和微网格员等就扮演着数据采集的信息员和传感器的角色。在一些智能化不够的地区,基层工作人员需要人工采集和录入的数据量更大。往上推论也是一样,下一级政府都承担了多项为上级政府采集信息的任务。

由于信息采集导向的数字治理的发起人是中央政府或者上级政府,信息的属性、类别和标签等主要是服务于中央政府或者上级政府,由中央政府或者上级政府综合地分析和使用数据,进行决策,开展治理。这中间信息的采集者和使用者是分离的。对于信息的使用方来说,一方面需要确保信息的客观真实性,另一方面由于信息的采集、分析和使用是分离的,也会带来整个信息过程和治理过程不够协同、反馈不足等问题,可能会最终影响数字治理的实效性。对于信息采集者来说,这一项工作作为一项单纯的自上而下的行政任务,容易形式化。由于信息采集有可能并没有直接帮助基层工作者完成辖区内自身的治理任务,信息采集工作也有可能被认为是一项负担。在这种模式下,上级政府需要考虑信息采集过程中如何给基层部门赋权。赋予基层部门一定的分析和使用数据的权力,将会有助于更好提升这一类型的数字治理效能。

三、数字治理的边界

数字技术渗透各个领域。从市场到企业,从生活到生产,从个体到组织,从社会到政府,数字技术无处不在。然而,对于政府而言,由于其公共属性和有限资源,讨论数字治理的边界是开展数字治理的题中之义。上述两部分正是服务于这一问题的讨论。数字治理可能发挥作用的领域是数字治理的核心范围,在此之外可能就是数字治理的合理边界;数字治理的不同类型服务于不同目标,资源投入和工作模式也应该考虑合适的边界。

(一)什么领域数字化

如同市场化企业会有选择地确定数字化产品的具体领域,数字化产品和数字化生产仅仅是整个市场经济中一个产业类型,在这一产业中,还有着更加细分的类别。对政府运行和治理来说,也有着同样的逻辑。数字治理并不能够取代科层组织的职能,并不能解决各种各样的治理难题。但数字治理有其发挥作用的广泛领域,有着取代传统工作方式的新路径。从这个角度去考虑数字治理的边界问题,有助于数字治理发挥作用,并有助于学界更好地理解和分析数字治理。数字治理有着公私之间的边界、有着技术自身的边界、有着资源投入与收益权衡的边界、有着科层体制和技术协同的边界。这些边界从法律、技术、资源、科层等多个方面对数字治理进行限定。只有在边界内开展数字治理,才可以具有合法性,才有技术和组织的可行性,才可以真正可持续地发挥效用。

(二)数字化可以解决什么

数字治理的核心在于信息过程。能够通过信息手段完成的治理任务就是数字治理发挥效能的领域。由于中国的结构性和情境性国情,无论是政策过程,还是具体的治理实践,中国政府都对信息高度依赖。信息不对称问题从古至今一直困扰着单一制多层级区域广阔并且差异巨大的中国的国家治理。正如前文所言,在信息不对称严重的领域以及非常依赖信息的治理领域,数字治理可以非常有力地解决问题,尤其是在问题化解导向下的数字治理。

而在另外的领域,其治理可能更多依赖于人与人的直接互动,可能依赖于科层制与外部环境的持续地互动,可能依赖于多个方面的政策创新和探索试点,那么这些领域就不能依赖于数字治理。在这些领域信息过程仅仅是一种辅助性的手段。如果我们可以相对清晰地划定数字治理的核心适用领域,那么就有助于节省资源,把有限的资源用于更适合的领域,让数字治理更好发挥作用。

(三)数字化的成本与问题

数字化需要投入巨大的成本,包括硬件设备、软件、人力资源和组织资源、领导注意力等,当我们讨论数字治理绩效的时候,必须清晰地意识到其投入。虽然我们难以像企业那样相对精准地计算成本与收益,但我们必须怀有成本与收益的意识,否则数字治理的耗费将难以控制。数字治理的成本和收益不仅仅体现在具体问题的解决、公共服务的传递等自身议题内容上,还体现在数字治理是否有助于精简科层体制和提升科层效率等方面。后一点可能更加重要。数字治理的更广泛的效用是以技术手段代替人力、以技术手段改组科层制、以技术手段提升效率。如果在这些方面可以发挥作用,那么数字治理的投入成本更可以被平衡,投入的收益更大。这一点对中国政府来说更具有重要的现实意义。