激活数据要素更大潜能

党的十八大以来，党中央高度重视数字经济发展和数字中国建设，多次就发挥数据作为生产要素的作用作出部署、提出要求。自然资源部贯彻落实党中央、国务院决策部署精神，明确提出自然资源部门要“为高质量发展提供丰富的数据要素保障”。为落实部相关工作部署，测绘发展研究中心组成专门调研组，围绕“数据作为生产要素背景下地理信息数据要素保障服务创新”主题开展调研。

1地理信息数据要素保障业务体系的构建需要从供给端、需求端以及运营流通机制进行规划

地理信息数据要素保障工作是自然资源部门适应数据作为生产要素这一大背景而提出的全新资源要素保障工作。地理信息数据要素保障工作，涉及地理信息数据的制度化采集、市场化配置和运营、应用及安全管理等环节。相应业务体系的构建需要从健全地理信息数据要素的供给端、需求端以及运营流通机制3个相互联系的环节进行规划。

地理信息数据要素保障业务体系是在继承传统测绘地理信息技术、业务体系成果基础上，围绕地理信息“数据”“要素”“资源”“资产”“流通”“应用”等关键词进行创新和变革，而重新构建形成的一套新的测绘地理信息业务工作体系。其应当在充分考虑政府公共地理信息数据运营和市场化地理信息数据交易流通需求的前提下，纳入地理信息数据要素供给—需求大框架进行规划建设。具体应当包括如下几个部分：

——供给端。应当将地理信息公共数据生产采集体系和市场化地理信息数据采集供给体系分别进行规划。其中，地理信息公共数据生产采集体系主要面向基础测绘、资源环境地面调查监测、卫星导航定位、航天航空遥感以及国民经济统计等业务及其集成应用，由自然资源部门在原测绘地理信息生产技术体系基础上进行建设；市场化地理信息数据采集供给体系主要面向航空航天和地面调查监测数据供给、卫星定位导航数据供给、手机信令数据供给、导航电子地图数据供给、物联网数据供给、平台服务轨迹信息数据供给等需求，由相关公司企业进行规划建设。

——应用端。包括应用场景、应用可控管理、需求管理等。

此外，对地理信息标准、质量、准入等的行业管理，以及地理信息保密和安全管理等的政府监管体系也是其中重要的方面。

——运营流通机制。其包括地理信息公共数据运营和市场化地理信息数据流通交易两个方面的业务体系建设。目前，我国一般数据运营流通机制均采用公共数据运营和市场数据交易这两种既相互独立又相互整合的思路进行建设。与过去强调政府公共数据资源的社会化公开相比较，政府公共数据资源的运营强调采用市场机制，在实现其向社会公开的同时，进一步将政府公共数据所蕴含的经济价值变现。在地理信息公共数据服务过程中，积极引进公共数据运营的理念和流程将是一个更加科学的方法。

2当前地理信息数据供给端、需求端及运营流通机制中仍存在一些问题和挑战

规划建设地理信息数据要素保障业务体系，需要充分利用测绘地理信息现有业务基础，并针对新需求，解决新问题，应对新挑战。

调研表明，当前我国地理信息数据资源供给端已实现规模化、制度化，需求端已广泛分布于经济社会各个领域，并在应用深度和广度上继续迅速发展，链接供给侧—需求侧的社会化、制度化运营流通机制也初露端倪，进一步建立地理信息数据要素保障业务体系的基础已基本具备。

在供给端，我国已基本形成由政府和市场共同提供地理信息要素保障、满足经济社会发展需要的地理信息数据资源供给格局。在政府和市场的共同努力下，我国已经基本具备提供定位数据、遥感数据、地名及制图数据、物联网及常规调查监测数据、手机信令数据、智慧交通及物流轨迹数据等平台数据约6大类地理信息数据服务能力。

在需求端，我国地理信息数据应用场景日益繁荣，呈现生产要素特征的社会化应用及价值创造初步显现。调研发现，目前我国地理信息数据的应用呈现出“公益应用继续巩固，市场应用迅猛发展”的态势和特点。

在链接供给端—需求端的数据运营流通机制方面，我国数据交易流通机构已形成规模，为市场化配置地理信息数据资源提供了基础和借鉴。

数据交易机构在促进数据要素化中的主要作用是提供数据资产交易、大数据金融衍生数据的设计及相关服务，大数据清洗及建模等技术开发。其通过建立交易双方数据的信用评估体系，增加数据交易的流量，加快数据的流转速度。根据有关调查评估，我国目前数据交易机构仍处于发展初期。

除数据交易机构建设所取得的进展外，我国在数据相关基础设施和数据政策方面也有了一定的积累。例如，我国网络基础设施、算力基础设施等已形成能力，仅2023年上半年我国出台数据要素相关政策就有49项。这些均为地理信息数据要素保障工作提供了基础。

从为经济社会各领域提供地理信息数据要素保障服务的角度出发，当前地理信息数据供给端、需求端及运营流通机制中仍然存在一些问题和挑战，主要表现在：

一是理念问题。包括“测绘成果”与“地理信息数据”意识以及“地理信息公共数据公开”与“地理信息公共数据运营”的区别问题。

二是实践问题。如何将地理信息数据纳入数据交易机构范畴问题——很大一部分地理信息数据涉及国家安全和个人隐私，只有解决了这两个问题才能实现地理信息数据的运营。否则，其将难以进行交易，也就难以真正成为生产要素。

三是理论问题。地理信息数据产品种类及其金融属性、经济属性理论问题。

另外，从形成全国数据大市场的角度出发，不同层级政府地理信息公共数据、地理信息数据与其他行业数据在技术标准、对外提供服务政策等方面的不一致问题也需要认真研究并尽快解决。

3从基础制度和供给需求链方面改革，研究相关支撑技术和基础设施的转换

基于以上调研情况，针对地理信息数据要素保障业务体系建设，调研组提出以下建议：

——基础制度改革方面，建议对现有测绘成果管理和基础地理信息数据管理相关政策进行梳理总结，针对地理信息数据要素保障工作需求，尤其是地理信息数据资源评价、资产评估、公共数据运营和市场化数据交易等，逐步对现有相关制度进行改革，保证制度供给的与时俱进。需要关注的是，在《测绘成果管理条例》等法规基础上研究起草地理信息数据管理条例，将原不属于测绘成果的地理信息数据纳入管理范畴。在此基础上，还需要加快研究出台相关政策，尽快解决如何保护国家秘密和个人隐私的问题。

此外，解决省际信息孤岛现象，统一技术标准、统一政策问题，地理信息安全政策问题等均值得关注。

——供给需求链改革方面，应按照供给端、需求端和供给需求运营流通机制3个方面，构建形成地理信息数据要素保障业务体系。

其中，供给端改革重点应当将现有围绕“地图”概念的测绘生产服务体系转变为地理信息数据生产服务体系。对公益性测绘地理信息生产业务体系，按照航空航天遥感数据、位置数据、调查监测数据、地形地貌测绘、地图数据生产等尽快形成基础性的地理信息数据要素供给组织和能力。在此基础上，将这些数据要素进行整合，建立按照实景三维中国、各类地图应用以及其他基于人工智能算法的一系列共性应用地理信息数据供给组织和能力。同时，面向手机信令数据和智慧交通轨迹数据等，建立专门的应用系统，形成新的地理信息数据要素制度化供给体系，同时建立相应的质量保证和管理制度。

此外，建议进一步收缩和明确政府部门提供地理信息数据公共服务的范围和界线，将政府部门地理信息生产服务的重点集中在基础测绘、全球地理信息资源建设、边疆及落后地区测绘地理信息数据获取、海洋测绘等市场失灵的领域和任务上。同时，建议不断增大市场供给责任和能力，提升对地理信息数据要素的服务和监管力度。

流通交易和应用机制建设，应转变地理信息公共数据对社会开放的工作思路。在继续做好涉密测绘成果提供使用，并在分层次实现基础地理信息数据政府部门共享和向社会开放的基础上，按照地理信息公共数据运营的思路，探索建立地理信息公共数据委托经营、资产评估、市场化交易等机制，逐步将重点围绕地理信息数据社会化服务本身所形成的服务体系，转变为重点围绕数据资本化运用和价值实现等的数据运营体系。

从地理信息数据开放逐步过渡到地理信息数据的运营和交易，涉及相关支撑技术和基础设施的巨大转换。根据调研，区块链、隐私计算等技术是数据交易机构的基本支撑技术。这些技术如何应用到地理信息数据运营和交易当中需要进行深入研究。

对此，调研组建议，选择有兴趣和有基础的地区以地理信息公共数据运营为主体抓紧开展地理信息数据流通交易试点工作；在《测绘成果管理条例》等法规基础上研究起草地理信息数据管理条例，将原不属于测绘成果的地理信息数据纳入管理范畴；加紧研究出台解决平台数据、手机信令、自然资源数据等地理信息数据隐私问题的具体政策；有序安排地理信息数据运营交易相关科学、技术和政策问题的研究。