政府数字化转型的组织领导机制研究

摘　要：

政府数字化转型是一项系统工程，在起步阶段尤其需要有效的组织领导作为内驱动力。理论上，行政权力在纵向层级整合力度的强弱与横向功能协调程度的高低不同，组成了不同的领导结构，由此也形成了松散治理、权威治理、合作治理、协同治理等四种基本的治理类型。实践中，渝、桂、黔三地正在推行的云长制，作为政府数字化转型的创新领导机制，塑造出了权威治理模式，其以超强的纵向整合使得数字政府建设避免陷入松散治理的境地。随着政府数字化转型向纵深发展，权威治理模式在横向多主体功能协调方面的缺陷开始显现。因此，立足国家治理现代化的现实需求，应秉持整体性政府理念，通过纵向提级推进全国协同并通过横向联结推进多元协同，强化云长制在横向沟通和协调的程度，建立协同治理模式，为数字政府建设持续提供组织保障和推动力量。

关键词：政府数字化；数字化转型；数字政府；云长制；协同治理；整体性政府 

一、问题的提出

随着数字技术的快速发展，人类社会正在大踏步进入数字时代，政府数字化转型成为不可逆转的发展趋势。自党的十八大以来，中央高度重视数字化发展，确立了“数字中国”战略，并系统部署了推进数字经济、数字社会、数字政府建设的实施方案。党的二十大报告再次强调，要加快建设数字中国。其中，数字政府是数字中国建设的重要抓手，政府数字化转型亟需获得更大突破。经过持续推动，我国建成了国家数据共享交换平台体系，到2021年底，电子政务在线服务指数已跃升至全球第9位。当前，正处于政府数字化转型的关键时期，系统推进“三融五跨”进而提升数字政府的整体协同水平和集约式建设已刻不容缓。然而，政府数字化转型需要同时面对信息化建设时期的既有挑战和数字化建设阶段新的难题，深刻影响着数字政府建设的进程和水平。实践表明，信息化建设无法突破条块分割的行政体制所产生的梗阻，不仅没有实现信息自由流动的既定目标，反而导致了信息孤岛、信息鸿沟、部门分割等分散化和碎片化后果。究其原因，信息化止步于信息技术嵌入行政组织，实际上并未触及行政组织内部的结构问题，最终陷入困境。行政组织追求稳定性的天性促使其趋于封闭和保守而排斥内部的变革。相比而言，政府数字化转型就是要通过数字化撬动组织系统的结构优化和流程再造，以整体性治理架构突破跨部门协同的难题，实现纵向各层级和横向各部门的协调作用，推动治理结构和治理理念的革新，有效回应国家治理现代化的重大战略需求。就此而论，政府数字化转型就需要通过强有力的组织领导机制来整合资源，克服行政组织的惰性，实现数字技术与治理机制的互嵌共变和更新升级，系统推进整体协同、敏捷高效、智能精准、开放透明、公平普惠的数字政府建设。从实践上看，为了落实中央关于数字政府建设的规划任务，省级政府纷纷探索建立专门的工作机构和领导机制，其中，尤以渝、桂、黔三地建立的“云长制”最具典型意义。所谓“云长制”，就是由各级党政主要负责人兼任“云长”，负责统筹和协调数字政府建设的相关工作安排部署。这一制度设计旨在将党政主要领导确定为数字化转型的第一责任人，对于统领纵向各层级和协调横向各部门克服信息化的弊端以迎接数字化的大势，进而一体推进数字政府建设发挥关键性作用。当前，学界有关“云长制”的研究尚付阙如。因此，本文聚焦于分析数字化转型的组织领导机制，探究云长制的实施情况、作用过程、运行逻辑、不足之处以及优化路径，对数字化转型全过程进行良好的治理，保障数字政府建设持续推行。

二、政府数字化转型领导结构与治理模式的基本类型

从组织学角度来看，对政府数字化转型实施良好的治理，就是要发挥组织领导机制在政府数字化转型过程中的积极作用，通过纵向整合力度和横向协调程度的合理分配建立协同高效的运转机制，为建设数字政府提供引擎。在以科层制组织为“理想类型”的行政组织中，领导以其制度性权力同时统领着纵向各层级和横向各部门，换句话说，行政权力在行政组织的纵横两个向度上都可以产生实质性作用。因此，在理论层面，政府数字化转型的组织领导结构根据纵向整合力度强弱和横向协调程度高低的不同，行政领导权力就会出现四种基本的作用机制，相应也就会形成四种不同类型的数字化转型的治理模式。本文的分析框架即如图1所示。在此需要注意的是，肩负向全社会提供公共服务职责的现代政府组织，与市场主体和社会组织的沟通和交流日渐频繁且必不可少，这一取向随着参与式治理理念的摄入和服务型政府建设的开展而不断得到强化，行政权力在横向上的作用已远超行政组织内部的组成部门和跨区域的政府部门而扩展到了公共部门之外的私营部门之间，因此本文所论“横向协调”其实包含了行政组织的组成部门之间、跨区域的政府部门之间以及行政组织与私营部门之间的作用过程。

（一）“松散治理”模式——高碎片化

当纵向层级整合力度偏弱并且横向功能协调程度偏低的时候，对政府数字化转型的治理表现为一种“松散治理”的模式，这在政府数字化转型的初期尤其是各方尚未采取统一行动的情况下才会出现。在政府数字化转型的起步阶段面临着一些碎片化问题，如业务规划不精准、地区发展不平衡、事项标准不统一、数据资源难共享、政企合作不到位等。从纵向的层级结构上看，政府数字化转型起步阶段缺乏系统的制度设计和行动规则，难以实现跨层级的组织整合；从横向的功能协调上看，行政组织内的不同部门间、政府与社会之间、跨区域政府之间也缺乏有效的互动机制，无法在数字化转型方面形成合力。总体而言，政府数字化转型中的松散治理模式显示出了高碎片化的鲜明特征。究其原因，一方面是未能准确找到信息化和数字化的关键区别在何处，且各方主体对政府数字化转型的认识仍然停留于理念层面，缺乏采取积极行动的内驱动力；另一方面，受到固有观念的深刻影响，信息化建设阶段所形成的利益格局和运行路径难获突破，制约政府数字化转型的因素较为强劲。

（二）“权威治理”模式——强整合性

当行政权力在纵向的层级整合力度显著增强但横向功能协调程度仍然偏低的时候，政府数字化转型的过程体现为一种“权威治理”的模式，此时亦具有突出的强整合性特征。当中央政府通过决策部署将政府数字化转型确定为近期主要的战略任务以后，省级政府主要领导便会将更多的注意力分配到既定任务上面，甚至新建领导机构并成立专门的工作部门来加强政策执行的效果，省级以下各级政府都会主动复制这一方式，这决定于中国特色的行政体制。在中国国情下，推动政府数字化转型依赖于党委、政府领导的统筹，即通过发挥党政领导，特别是党政“一把手”总揽全局的协调作用调动各种资源以推动转型有效实施。通过政府主要领导挂帅的方式，有助于在短期内实现纵向层级的强整合，将行政组织的注意力迅速转移到中心任务上来，充分发挥政府作为“元治理”主体的关键性作用，因此，权威治理模式常见于政府数字化转型的起步阶段。此外，权威治理模式有赖于省级主要行政领导的开启，并自上而下逐级推行，连点成线，从顶层设计的高度解决信息化阶段不同层级政府之间信息不对称的难题。

（三）“合作治理”模式——强协调性

当行政权力对纵向层级的整合力度较弱而对横向功能协调程度较强的时候，其作用于政府数字化转型的过程就形成了“合作治理”模式，此时的数字化转型治理就显示出强协调性。合作治理模式注重在横向组织之间建立紧密关联，以便于协调发挥多元主体的积极功能，力求达到良性互动和优势互补的治理效果。这种治理模式更多强调横向功能的整合，合作的各方独立性较强，数据所有权、使用权和归集权均独立运作，只是在业务发生时通过事件驱动，按需响应数据资源的配置和调用。正如有学者所论，在组织间关系连续体理论中，合作位于组织间关系的起点或基础性位置，无需让渡自主权，只是为了实现共同目标。在政府数字化转型的合作治理过程中，来自纵向权力的控制和干预较弱，主要依靠各组织的自由联结与合作行动，相对也具有更多的灵活性。当然，这一模式的生成和持续需要的外部条件也就更为苛刻，比如完备的科层体系、成熟的社会组织、强烈的合作意愿等，因此，这可以作为数字政府建设的水平达到制度化和规范化并趋于定型以后的备选方案。

（四）“协同治理”模式——高集约化

在政府数字化转型的治理过程中，当行政权力的纵向层级整合力度与横向功能协调程度都比较强劲的时候，就是一种高集约化的“协同治理”模式，有助于打通各个向度上的组织关系，使得数字政府建设形成整体协同、系统推进的治理格局。与“合作”相比，协同主体之间的联系更为紧密，涉及不同主体之间资源和决策的交换，具有目标一致性、资源共享性、利益互惠性、责任共担性、行为互动性等特征。协同治理模式就是要以行政组织为依托，由内而外形成一个整体协同、运转高效的行动网络。对内，协同治理模式着眼于政府内部机构和部门的整体性运作，强调提升政府的整体性效能，建立层级节制和部门协作的行政组织，以解决信息化阶段无序竞争引起的分散化和碎片化问题；对外，协同治理模式主张建立畅通的沟通机制，有效协调政府与社会、政府与市场、社会与市场之间的关系，妥善化解政府数字化转型过程中后劲不足的问题。在“协同治理”模式中，从纵向权力运行机制来看，通过强有力的正式规则和制度权威，可以打破部门间壁垒，有效整合各部门之间的信息和资源，从而使目标一致的集体行动得以有效实施；从横向权力运行机制来看，跨部门、跨地域之间以及政府部门与非政府组织之间拥有一个相对良好的平等对话与资源共享平台，通过有效的信息交流和资源共享，形成共治共享的合力。此种模式在纵向权力和横向权力上都表现出较强的运行力，是整体性治理理念的实践表达，对于破解政府数字化转型过程中的综合性难题具有显著的效果。

三、政府数字化转型过程中云长制的作用机理数字

化的实质是通过技术变革引起治理变革，牵涉面广且影响深远，必定会遭遇前所未见的障碍和困难，因此，合理有效的组织领导机制在政府数字化转型的起步阶段就成了不可或缺的重要推动力量。渝、桂、黔三地正在施行的云长制，就是专为新时代政府数字化转型探索出来的独特组织领导机制，力求通过云长制的具体作用来释放中国国家治理的制度优势。在对云长制的组成方式和作用过程进行梳理的基础上，探索云长制的运行逻辑，进而明确其作用方向和现实挑战，为优化政府数字化转型的组织领导机制以对数字化转型实现良好的治理做好准备。

（一）政府数字化转型过程中云长制的作用过程

面对政府数字化转型的紧迫任务和现实难题，贵州、重庆、广西三地首先在省级层面创造性建立了“云长制”，并将其列入各级党委政府的中心工作，据此出台了实施细则行动方案。三地云长制的具体工作方案和主要内容如表1所示，各有特色但都有较为类似的运作方式。

第一，党政领导担当主责统筹数字化转型方案。

三地都将地方党政主要领导任命为“云长”，并明确其在政府数字化转型中的权责关系。此外，三地均建立了不同层级的“云长”体系，由上级作出整体部署、对以数字技术为支撑实现数据共享和业务协同提出明确要求，以统一的信息化平台为牵引，实现上下级政府部门间的纵向联动。贵州省推行了“省-市-县”三级云长制，建立省、市、县三级党政主要领导为核心的信息化和“云”工程建设责任体系，省长为“省级总云长”，分管省领导为“第一云长”，各地各部门“一把手”是本地本部门“云长”；重庆市设立了“总云长-系统云长-云长”体系，总云长由市政府主要领导担任，有效落实政府数字化转型的“一把手”责任；广西壮族自治区实行“自治区-市”两级云长。从实践效果来看，三地的“云长制”都由上级主导推动下级政府开展转型工作，将纵向层级整合到统一的运行框架之中，实现了府际垂直联动。

第二，云长协调各个部门落实数字化转型工作。

从协调工作来看，三地各级党政领导兼任的“云长”，依托行政权威统筹协调辖区内各职能部门和不同层级政府间的数字化转型工作。其中，重庆市设立了“总云长”和“系统云长”，确保“云长制”的有效运行。“总云长”定期召开云长会议，听取各单位履职情况，“系统云长”分头协调推进跨行业、跨部门、跨区域的大数据“聚通用”任务，“云长”则切实抓好系统上云整合、数据汇聚治理、智能化应用培育等工作，已形成“总云长”指挥，“系统云长”督促，“云长”落实的良好互动局面。为更有力地协调各部门各区域的行动，三地均设立了云长制办公室，负责统筹协调数字化转型工作中的各项具体工作。如贵州省和重庆市将云长制办公室设在了省（市）大数据局，大数据局高度统筹了部门业务，协调各个部门、区域的工作需求；而广西壮族自治区云长制办公室则由数字广西建设领导小组构成，对各部门、各区域工作进行审核把关，协调各部门、各区域的工作。此外，三地的云长制办公室还负责定期督导、绩效考核等工作。

第三，建立统一的云平台巩固数字化转型效果，打破数据、信息、平台等分散化建设的情况，进一步实现数据共享、互联互通。

贵州省先后推进了“7+N朵云”、“一云一网一平台”等重大举措；重庆市形成“1+N”的“大云牵小云”体系；广西壮族自治区建立全区统一的“1+N+14”数字广西政务一朵云。1朵数据中心云和N朵部门、地区云按照统一规范实行对接，将各部门、各地区已建成的云平台逐步整合接入统一云平台，实现全省（市区） “一朵云”部署。上述体系的建成，一方面，将各部门各地区分散的业务专网整合到全省（市区）统一的云平台，形成了纵向上连国家、下通区县（市州），横向连接省（市）直各部门的全方位数据网络系统，实现了组织的融合。另一方面，也实现了数据的深度融合共享。贵州省在完善四大基础库建设的同时，为加快政务数据开放共享，还开发了扶贫、信用等12个主题库和部门数据资源池；重庆市集中部署了“两个系统+四大基础库+N个主题库+N个部门数据池”的安排；广西也提出要建设“四大基础库+N个主题库”，基于基础库和N个主题库，打造广西“数据+生态”开放应用生态圈。三地都建立了集数据采集、存储、分析、治理与应用为一体的数据资源池，推进数据资源的汇合。

（二）政府数字化转型过程中云长制的作用逻辑

从渝、桂、黔三地所设云长制的基本结构和运行过程来看，背后都暗藏着党委领导、首长负责的行政权力“高位推动”的深层逻辑。“云长制”主要是通过将最高权威落实到党政主要领导的方式，破解省域内政府纵向动员的难题，整合了条块分割下碎片化的结构和功能，使得政策空间的模糊地带和“无人地带”变得明晰起来。质言之，云长制就是在政府数字化转型的常规组织和工作机构之中嵌入了一个较强的权威驱动核心，在纵横两个向度上发力，通过领导权威启动数字政府建设的议程，并将其确定为纵向各层级行政机关的工作重心，同时横向协调政府各组成部门之间的关系，整合优势资源，一体推进。就此而论，以云长制为政府数字化转型的组织领导机制，在作用于数字化转型的过程中就形成了一种权威治理模式。云长制有利于在行政组织内部达到跨层级动员和跨部门协同的效果，对于数字政府建设的速度具有极强的助推作用。在政府数字化转型的过程中，由云长制所塑造的权威治理模式，尤其强调将中央的战略规划迅速转化为地方各级政府的工作任务，这种高位推动的方式将行政组织在纵向的层级整合力度发挥得淋漓尽致，对于改变信息化建设时期各自为政的僵局并扫清数字化转型的组织障碍，起到了至关重要的作用。在政府数字化转型的起步阶段，通过纵向整合的过程促使各级政府将更多的注意力转移到数字政府建设方面，以便更好地迎接数字化时代大潮，政府数字化转型的权威治理是对无组织、无领导的松散治理模式的超越。

（三）政府数字化转型过程中云长制的现实挑战

随着数字时代的到来，越来越多的公共事务显示出跨地区和跨领域的特征，数字政府建设的目标绝非是某一地的网络化而是全国范围内的一体化，就此而言，于一省之内发挥作用的云长制，政府数字化转型的治理实践将会面临更多的严峻挑战。

第一，注意力分配方面的挑战。

在推进政府数字化转型的过程中，由地方政府党政主要领导担任云长，制度设计的初衷是为了尽快将各级政府的注意力集中到落实中央有关数字中国建设的战略任务。然而，处于数字化转型阶段，社会愈渐复杂化，地方各级政府需要处理的各类公共事务都在不断增长，行政首长肩负的责任也随之增多，而且数字政府建设也并非是唯一重要的考核指标，因此，无论是行政首长还是各级政府都不可能长期在数字政府建设方面分配更多的注意力。行政首长注意力的减退或者转移，在云长制下形成的权威治理模式的内驱动力和独特优势都将会消解甚至流失，反过来影响云长制的效果和持续性。

第二，组织内结构交错的挑战。

云长制是在行政科层体制基础上衍生出来的，现已发展成多个层级的网络体系，但“云长”本身更多是一种权威和责任而非行政序列中的职位，若运行不畅，势必会造成原有组织形态的膨胀和混乱。比如，贵州省和重庆市都将“云长制办公室”设置在大数据局，但贵州省大数据发展管理局是全国首个省政府直属的正厅级大数据行业管理部门，而重庆市大数据应用管理局设立之初隶属于工信局，因此，为了实现数字化转型向纵深发展，重庆市不得不提升大数据应用管理局的行政级别。新旧机构交错，设立初期需要较高的磨合成本，而到新设机构要完全发挥其应有的作用，还需要明确各自的职责和功能，前期付出的时间成本也必不可少。

第三，组织外主体协调的挑战。

在突出强调纵向整合的同时，云长制在横向协调方面相对较弱，这也是由云长制所塑造的政府数字化转型的权威治理模式的不足之处。虽然云长制对于政府组成部门的协调也有涉及，但此时的横向协调范围极为有限，实际上并未迈出行政组织本身而面向广阔的社会空间。也就是说，在权威治理模式中，政府数字化转型仅仅只是行政组织内部的事情，在数字化转型的治理过程中未见作为数字政府服务主体的广大社会公众。在横向维度上，行政组织跨省协调、行政组织与市场主体的协调、行政组织与社会公众的协调，都是权威治理模式无力触及之处。

四、政府数字化转型过程中云长制的优化路径

在政府数字化转型的起步阶段，建立云长制并由此所形成的权威治理模式对于数字政府建设的议程启动和制度设计能起到有效的助推作用，避免陷入松散治理的混乱局面，但云长制也只是一种临时性制度安排，随着数字化转型向纵深发展，权威治理模式的不足也开始表现出来。根据已有分析，云长制通过其所塑造的政府数字化转型的治理模式产生实际作用，而权威治理模式可以朝着协同治理与合作治理两种模式转变，因此，需要根据中国的具体情况首先确定政府数字化转型的治理模式，然后再对云长制进行优化。

（一）政府数字化转型的治理模式选择分析“云长制”通过强化纵向层级的整合力度，使得政府数字化转型并未陷入松散治理的状况，从而形成了独具特色的权威治理模式。根据分析，政府数字化转型的组织领导机制有两种治理模式可供选择：一是由“权威治理”过渡到“合作治理”，强化多元主体间的合作；二是由“权威治理”演进到“协同治理”，在强化纵向整合的同时，加强横向协调。两者都尤为重视横向多元主体的协调问题，根本区别在于是否要继续强化纵向的层级整合。理论上，转变为协同治理只需要在权威治理的基础上强化横向协调的范围和深度即可，而合作治理既需要强化横向协调还需要弱化纵向整合，显然，在弱化了纵向整合以后去强化横向协调的难度更大。长期的实践经验表明，在中国建设现代国家治理体系，始终都离不开政府的主导作用。数字政府建设本就牵涉到政府治理结构和治理理念的深层变革，需要朝着整体性政府方向发展，如果缺失政府这个元治理的单元，势必导致冲破体制性障碍的驱动力不足，横向多元主体也因缺乏聚合力而难以协调。因此，政府数字化转型的组织领导机制创新路径应选择强纵向、强横向的“协同治理”模式（参见图2）。

一方面，政府数字化转型中存在跨地域、跨层级、跨部门的数据资源共享问题，同时也存在不同地域政府之间、政企之间的利益冲突问题，这些问题仅依靠横向协商是很难解决的，始终需要纵向权力进行规范和整合。另一方面，纵向权力与横向权力互补，也能更好地赋能政府数字化转型。纵向和横向作为政府数字化转型组织领导机制的两种方向，两者并非互斥关系，对横向权力的需要并不意味着要放弃纵向权力，相反，纵向和横向的力量配置合适，则容易达到更好的治理效果。

（二）政府数字化转型的协同治理模式构建

政府数字化转型的协同治理模式的要点就是以整体性治理理念对抗和改变信息化时代的碎片化问题和体制性协作难题，再以此来完善云长制的具体设置和运行方式，推进政府数字化转型的组织领导机制的健全和优化，提升政府数字化转型的治理效能。从权威治理模式过渡到协同治理模式，具体还需要从纵横两个向度发力，尤其是要加强横向多元主体协调的程度。

⒈通过纵向提级推进全国协同

以党政联合和层级控制为主要特征的纵向权力关系，政府受党委领导同时下级政府受上级政府领导，因此，将政府数字化转型进行提级领导，有利于推进具有全国意义的整体性政府建设。具体而言，在中央层面建立云长制，并设置云长办公室，负责统领国家的数字政府建设，实现纵向层级的最大整合，同时解决行政组织内部的跨部门和跨区域协作难题，实现全国范围内的整体联动。这一强有力的领导架构和政治动员，有利于充分发挥中国国家治理中政治势能的作用，向各级政策执行者释放明确而强烈的信号，从而对松散的部门力量进行有效整合，纵向压实基层各个部门的责任，借助上级政府的权威抑制下级政府的“投机”行为。当然，与之相配套的问责机制也必不可少，尤其要加强对那些消极参与甚至阻碍政府数字化转型的部门领导进行问责，问责形成的压力能够有效降低和抑制部门领导的“部门本位”倾向，实现从条块分割到协同耦合。

⒉通过横向联结推进多元协同

“协同治理”模式的有效作用不仅需要纵向权威的延续与扩散，更需要横向多元主体即政府内各部门之间、政府与市场之间、政府与社会之间等形成优势互补和良性互动的关系。

第一，政府内各部门间的协同治理需要注重组织、技术和制度三个方面的作用。

随着数字技术的快速发展，数字化转型的纵深发展需要更加注重将政府组成部门都卷入到数字化的进程中，持续建设数据共享的组织环境，以便突破原有的组织隔阂，不断推进组织协同。同时，也要充分认识技术手段对政府数字化转型的支撑作用，积极引入区块链、大数据人工智能等技术手段，不断释放技术红利和应用价值，推进技术要素与转型要素的深度融合。此外，制度尤其是相关法律规定的更新和完善是政府数字化转型的重要保障，紧跟数字化转型的前进步伐，及时建立健全相关法律法规、基础制度和标准规范，确保数字政府建设有法可依、有据可循。

第二，政府与市场之间协同治理需要构建新型政企关系。

政府将数字技术服务外包给互联网企业，既能弥补政府在技术设施上的不足，又能减轻政府工作负担，而企业正好能依托先进的技术更精准地识别公众的需求，实现政府与公众之间的“需求协同”，形成互利共赢的良好局面。

第三，政府与社会之间的协同治理需要明确社会组织的独立价值。

在数字化转型的过程中，明确社会组织的独立性地位，有利于吸纳广泛的社会参与，“塑造一个信息开放的组织参与系统，增加了公共决策的开放性与透明性，在多元决策主体相互配合基础上作出的决策更能得到社会的认可”，提高政府数字化转型治理的质量。具体而言，政府应积极引导公民认识到参与政府数字化转型的必要性和重要性，培育公民参与政府数字化转型的主体意识和社会责任感，与此同时，拓宽公民参与渠道，广泛吸纳民智，推动公民全过程、深层次参与政府数字化转型治理。

五、结语

政府数字化转型是一项影响全局的系统性工程，在起步阶段离不开坚强的组织领导，因此，对政府数字化转型的治理关键就在于组织领导机制的构建和完善。从理论上看，根据行政权力在纵向层级整合力度的强弱与横向部门协调程度的高低组合，相应会出现松散治理、权威治理、合作治理和协同治理等四种基本的治理类型，各具特色。云长制作为一种具有典型意义的政府数字化转型的领导机制，对于数字政府建设的顶层设计和有序推进起到了重要的牵引作用。这一阶段，政府数字化转型的治理在云长制的主导下形成了权威治理模式，其以超强的纵向整合有效克服了信息化阶段碎片化的局面，使得政府数字化转型避免陷入松散治理的混乱状况。然而，权威治理过多关注纵向的整合导致在横向功能协调方面着力不够，限制了作为领导机制的云长制的治理效能，降低了政府数字化转型的实际效果。立足于数字时代和国家治理现代化的现实需求，应秉持整体性政府理念，通过纵向提级推进全国协同并通过横向联结推进多元协同，强化云长制在横向沟通和协调的程度，逐步过渡到协同治理模式，为数字政府建设持续提供组织保障和推动力量。