国家数据发展战略与系列政策导读

前言

据网传，2023年3月7日，在中华人民共和国国务院提请第十四届全国人大一次会议审议的《国务院机构改革方案》议案中，提出组建国家数据局。

围绕数字化相关技术（信息、网络、人工智能等等），过去十年来国家没少创造新潮流，“两化（工业化、信息化）融合”、"互联网+”、“+互联网”、“工业互联网”、“智能制造”、“数据要素”、"数字经济”......

近几年来围绕数据这一主题国家先后出台系列的措施，让圈内人看得热血沸腾，让圈外人看得眼花缭乱。

究竟是“雷声大、雨点小”，还是“靴子落地”？

本文选取自2019年十九届四中全会以来国家层级发布的相关文件，尝试从发展战略、市场机制、法律法规、组织保障四个方面进行系统性的梳理。

一、发展战略

十九届五中全会

2020年10月，十九届五中全会发布《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》。四、加快发展现代产业体系，推动经济体系优化升级15.加快数字化发展。发展数字经济，推进数字产业化和产业数字化，推动数字经济和实体经济深度融合，打造具有国际竞争力的数字产业集群。加强数字社会、数字政府建设，提升公共服务、社会治理等数字化智能化水平。建立数据资源产权、交易流通、跨境传输和安全保护等基础制度和标准规范，推动数据资源开发利用。扩大基础公共信息数据有序开放，建设国家数据统一共享开放平台。保障国家数据安全，加强个人信息保护。提升全民数字技能，实现信息服务全覆盖。积极参与数字领域国际规则和标准制定。 数字经济成为国家产业结构升级的重要突破点之一。以中共中央发布的十四五规划为总的指导思想，工业与信息化部、发改委先后发布了相应的专题规划。

2021年11月15日，工业与信息化部发布《“十四五”大数据产业发展规划》。

主要目标：到2025 年，大数据产业测算规模突破3 万亿元，年均复合增长率保持在25%左右，创新力强、附加值高、自主可控的现代化大数据产业体系基本形成。

主要任务：1）加快培育数据要素市场；2）发挥大数据特性优势；3）夯实产业发展基础；4）构建稳定高效产业链；5）打造繁荣有序产业生态；6）筑牢数据安全保障防线等等。

2022年1月12日，发改委发布《“十四五”数字经济发展规划》。

发展目标：到2025年，数字经济迈向全面扩展期，数字经济核心产业增加值占GDP比重达到10%。

措施要求：1）优化升级数字基础设施；2）充分发挥数据要素作用；3）大力推进产业数字化转型；4）加快推动数字产业化；5）持续提升公共服务数字化水平；6）健全完善数字经济治理体系；7）着力强化数字经济安全体系等等。有意思的是，两个不同机构先后发布两份主题和内容类似的规划。二者量化目标方面相距甚远，只能理解为统计口径不同。到2025年，工信部发布的大数据产业突破3万亿人民币；而发改委发布的数字经济核心产业增加值达到15万亿（10%）。（据网络来源：到2025年左右我国GDP大概是155.6万亿元人民币）管理职责不清，或许是后来成立国家数据局的动因吧。

二、流通机制

十九届四中全会

2019年10月，《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》。

六、坚持和完善社会主义基本经济制度，推动经济高质量发展

（二）坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存。“健全劳动、资本、土地、知识、技术、管理、数据等生产要素由市场评价贡献、按贡献决定报酬的机制。” 总的来说，数据首次作为生产要素之一被国家正式提出。据有关专家学者的评价，这一创新性的提法具有战略意义和深远影响。首先，数据价值从隐性变成显性化，可以在企业等经济体内参与分配。第二，数据可以作为一种商品进入市场流通。接下来，围绕市场化配置国家出台了一系列政策文件。

2020年4月，中共中央国务院公布《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》。

文件分别对土地、劳动力、资本、技术、数据等五类生产要素给出了相应的指导意见。与《决定》相比，暂时没有谈到知识、管理这两个生产要素。其中，以“加快培育数据要素市场”为题，分别从推进政府数据开放共享、提升社会数据资源价值、加强数据资源整合和安全保护等方面提出要求。

2021年12月，国务院办公厅印发的《要素市场化配置综合改革试点总体方案》。

其中，以“探索建立数据要素流通规则”为题，强调了完善公共数据开放共享机制、建立健全数据流通交易规则、拓展规范化数据开发利用场景、加强数据安全保护。

从两个文件的内容来看，数据作为生产要素之一，一方面符合生产要素所具有的的一般规律。另一方面也有其独特性，例如重点强调了政府等公共数据共享。这一点相比于漂亮国，咱们还是走在后面。早在奥巴马政府期间，漂亮国已经开始着手建设并向企业开放公共数据。

2022年12月，中共中央国务院发布《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（简称《数据二十条》）。

如果说在前面两个文件的发布中数据要素只是“搭便车”的话，单独发布《数据二十条》可见其分量。

《数据二十条》的内容包括建立保障权益、合规使用的数据产权制度；建立合规高效、场内外结合的数据要素流通和交易制度；建立体现效率、促进公平的数据要素收益分配制度；建立安全可控、弹性包容的数据要素治理制度多个方面。

2022年12月，财政部印发《企业数据资源相关会计处理暂行规定（征求意见稿）》。

据了解西方学术界的专家们早在二十年前开始讨论数据作为企业资产进入企业的利润表、资产负债表，但始终没有付诸于行动。

既然数据成为了生产要素，数据入表只是时间问题。该文件也算是一种勇敢的尝试。

从内容来看，内容相对还比较保守，主要针对直接参与企业之间商业交易数据进入资产负债表，其他的数据可以定义为无形资产。最后，值得注意的是，关于数据交易方面等实质性进展。据网传消息，2021年11月25日，上海数据交易所揭牌成立仪式在沪举行并达成了部分首单交易。除此以外，北京、广州等城市也先后成立专题性的数据交易所。这并不是什么“新闻”。2015年，国内第一家大数据交易所——贵阳大数据交易所挂牌运营。感兴趣的朋友可以去了解一下当前的运营状况。即使如此，政策和制度适度超期有利于引导新兴产业的发展，这一点是不容质疑的。

三、法律法规

2021年9月1日，《数据安全法》正式生效

2021年11月1日，《个人信息保护法》正式生效。

2022年7月21日，国家互联网信息办公室依据《数据安全法》、《个人信息安全法》、《行政处罚法》等法律法规，对“滴滴”公司处以80.26亿的罚款，并对公司董事长、总裁、CEO等高层人员处以个人100万元的罚款。2022年以来，各地加快数据立法步伐，上海、浙江、江苏、山东22个省市等纷纷出台数据相关条例（包括大数据条例、数据条例、数字经济条例），对数据赋能产业、数据安全保护、数据共享等内容进行规制，以促进当地数字经济高质量发展。

四、组织保障

2023年3月7日，在中华人民共和国国务院提请第十四届全国人大一次会议审议的《国务院机构改革方案》议案中，提出组建国家数据局。

主要职责：负责协调推进数据基础制度建设，统筹数据资源整合共享和开发利用，统筹推进数字中国、数字经济、数字社会规划和建设等，由国家发展和改革委员会管理。

将中央网络安全和信息化委员会办公室承担的研究拟订数字中国建设方案、协调推动公共服务和社会治理信息化、协调促进智慧城市建设、协调国家重要信息资源开发利用与共享、推动信息资源跨行业跨部门互联互通等职责，国家发展和改革委员会承担的统筹推进数字经济发展、组织实施国家大数据战略、推进数据要素基础制度建设、推进数字基础设施布局建设等职责划入国家数据局。

从上述内容可以猜测到：

1、国家数据局成立后，只要侧重“数据资源整合共享和开发利用”。国家层面数据治理中的“安全”问题归网信办。这一点跟华为数据管理模式倒有些相似。

2、国家数据局的职责定位是“统筹推进”，这一点或许与数据价值特征有关。数据的价值在于“赋能实体经济”。

3、暂时没有明确国家数据局与现有的工业与信息化部之间的职责边界。这是否会跟企业内部数据管理部和传统的信息化部门的关系（矛盾）相似呢？