刘冰丨“跨省通办”中数据共享的新挑战及协同治理策略

摘　要：“跨省通办”实践中的数据共享不同于地方性以行政区划为边界的“一网通办”，面临“权力边界”和“目标差异”的双重挑战，这就需要数据共享机制从权威命令向协同治理转变。通过分析“跨省通办”实践中数据共享的新情况、新挑战，认为跨省数据共享在行动主体、技术环境等方面与传统协同治理存在差异，并借助协同治理理论框架，讨论了地区间数据共享的有效机制及基本要素。研究认为，协商沟通、激励约束和组织学习是跨区域数据共享的核心机制，制定规则、建立信任、创造双赢和发展领导力是跨区域数据共享早期推进阶段的基本要素，所提出的一系列命题不仅可以作为后续实证分析的研究假设，还为实践者破除数据共享障碍提供思路。

关键词：跨省通办；数据共享；协同治理；府际协同；数字政府

DOI：10.16582/j.cnki.dzzw.2022.02.009

“跨省通办”是当前数字政府建设以及“放管服”改革的一项突出战略，是前一阶段的“一网通办”的延续和拓展。与“一网通办”相比，“跨省通办”由于跨越行政区划带来两项新挑战，即“权力边界”和“目标差异”的挑战。简单地说，“权力边界”就是指地方政府权限范围以行政区划为边界，并且与其他地方政府处于同级地位，无法依靠科层制中的等级权威实现强力整合；“目标差异”则是指参与跨省通办的地方主体在本地行政事务的优先性上存在差异，从而可能造成“通办”过程中不同地方之间成本和收益的不平衡。尽管全国性的“跨省通办”可以依赖决策和执行的统一体制，但在当前百花齐放、快速推进的区域性“跨省通办”的积极实践中，完善地区间协同机制是一条重要的解决思路。此外，即使从建设全国一体化“跨省通办”的目标来看，地区间协同治理机制也是权威统合机制的重要补充，对于保持“跨省通办”以及更广泛的数字政府改革的适应性、持续性和创新性至关重要。

地区间协同问题在行政管理的研究中并不是一个新的命题，在区域经济、环境治理、应急管理等领域中已经产出了丰富的实证研究，还有大量的理论探讨奠定了府际协同的认知基础。然而，“跨省通办”超越了同级地方政府间的“块”协同，可能还需要“条块”协同，从长远来看，还可能卷入市场、社会等不同部门的参与主体。此外，“跨省通办”的技术背景也不同于传统环境中的协同问题，信息技术已经在公共部门中呈现出大规模、全组织的应用趋势，“整体性政府”的特征日益明显，一方面为数据共享和业务协同提供了更多的技术可能，另一方面使得权责划分、数据安全等问题变得异常复杂。

可见，“跨省通办”的实践既不同于同一行政区划内的“一网通办”，也不同于其他传统跨区域问题中的协同治理，需要在现有研究的基础上针对组织环境和技术环境的变化展开新的研究。本文聚焦“跨省通办”中数据共享和业务协同问题，参照协同治理理论的基本框架和关键要素，分析“跨省通办”数据共享的协同治理机制，提出早期阶段推进“跨省通办”的基本要素，并指出“跨省通办”将公共部门的现代化改革推进到一个新的阶段，需要以长期的“社会-技术互动”过程的视角加以研究并指导实践。

一、“跨省通办”实践中数据共享的新挑战

自“跨省通办”启动以来，国家统筹和区域创新两个层次的实践都进展较快。从国家层面看，国家一体化政务服务平台在归集数据、接入端口、电子证照共享互认等方面加速发展，成为“跨省通办”的枢纽式基础设施。从地方层面看，区域性“跨省通办”已展开先行探索：一是毗邻省份的区域性“通办”整体推进，特别是长三角、粤港澳大湾区、京津冀以及川渝黔区域合作进展较快；二是劳务输入和输出重点地区的点对点合作加速发展，针对数量庞大的流动人口提供“随人走”的基本公共服务。“跨省通办”成为“一网通办”之后数字政府建设的新亮点，有助于进一步提高服务效率、增加透明度、实现和创造公共价值。

“跨省通办”要求在统一身份认证、电子证照等电子材料或技术全面应用的基础上实现数据共享。然而，跨省数据共享在实践中面临“权力边界”和“目标差异”的双重挑战。应对挑战的关键是理顺组织间的结构和运行关系，需要思考跨行政区的组织间协同治理的策略，一方面提升共享的预期收益，另一方面有效控制共享的潜在风险。从组织行为的视角来看，数据共享存在组织边界的天然屏障。不同组织在使命、目标和期望方面具有较高的异质性，在资源和权力分布上也很不平衡，在数据共享过程中可能引发资源限制、利益冲突、权责不清、安全风险等潜在问题。在信息共享过程中，参与主体对要解决的问题的优先级存在不同判断，对共享问题的性质缺乏共识，难以形成统一行动。从共享互动的过程来看，不同组织的管理理念、决策流程和组织文化存在差异也可能是组织间沟通不畅的重要原因。

这些传统的组织间合作壁垒在“跨省通办”的实践中都有不同程度的显现。比如，实行“跨省通办”后流动人口的公共服务主要在劳动力流入地办理，流入地业务量加大，劳动力流入地和流出地在人员编制、资源配置上需要在区域间取得平衡。在婚姻登记“跨省通办”的实践中，通办不仅需要全国的婚姻登记信息实现及时交换，而且需要与公安部、外交部、最高人民法院掌握的人口、婚姻信息实现共享。民政部牵头完成了婚姻登记信息管理系统跨省整合，但是各地的数据质量参差不齐，通过大量的婚姻登记历史数据补录才基本实现信息整合，为婚姻登记“跨省通办”试点创造了条件。

已有的地区间协同文献基于传统的跨区域合作问题，提出了地区间协同的常见治理模式，如控制模式、合作模式、互动模式和网络模式等。从不同主体类别来看，政府跨部门协同机制可以区分为三种类型：以权威为依托的等级制纵向协同模式，以“部际联席会议”为代表的横向协同模式，围绕专项任务开展的条块间交叉协同模式。这些研究对跨省数据共享产生了重要启发，但又难以覆盖跨省数据共享实践中出现的新挑战。比如，跨省数据共享在实践中不仅需要地方领导达成合作意向，还需要各种层次的联席会议，涉及到垂直部门“条条”数据的业务还需要与国家平台对接或者提出点对点数据需求，因此出现了多种模式共存的局面。同时，由于信息技术的便利性，在总体的跨省合作框架下，地区间数据共享协同方式又表现出实时沟通、“互操作性”等创新形式，需要对数据共享的协同治理机制展开专门研究。

可见，“跨省通办”实践中的数据共享问题绝不是简单的技术挑战，而是对行政组织和运行机制提出的挑战，可能涉及到行政运行基本规则的重塑。面对这种挑战有两种可能的构想，一是在现有地方权限的基础上强化协同机制，另一种是建立决策与执行的统一体制。显然，当前在现有的法律框架下，加强协同治理是最为可行的现实策略。本文基于协同治理的基本理论，针对“跨省通办”数据共享中的焦点问题，梳理了协同治理的核心机制，指出实践中的基本要素，并就“跨省通办”中长期性的“社会-技术过程”展开理论探讨。

二、“跨省通办”数据共享的协同治理机制

“跨省通办”中数据共享的本质是借助现代数字技术在权力平等而目标多元的地区主体间建立全面可持续的合作关系，从而提供更加优质、高效、无缝隙的公共服务。协同治理（collaborative governance）理论致力于理解多元主体之间的协作结构和行为，大量实证研究提供了可资借鉴的治理策略。在“权力边界”和“目标差异”的双重挑战下，省际协同治理需要在目标、动力和行动方面达成一致，与此相对应的协同治理机制显得尤为重要，分别是协商沟通机制、激励约束评价机制和组织学习机制。我国的“跨省通办”实践也在这些协同机制建设方面探索了初步经验。

（一）协商沟通机制

协商沟通是在平等主体之间寻求共识的重要方式。“跨省通办”仅靠单一地方主体无法推进，地区之间在业务实现上具有高度相互依赖性。“跨省通办”的起点无一例外都是地区间协商沟通，从区域特点、高频事项、信息化系统能力等方面梳理跨省合作的可能性，但不同合作关系中协商沟通机制的成熟度差别很大。有的地方依托已有的区域一体化合作机制展开常态化协商沟通，而一些地方开始试点的“跨省通办”采用临时性的沟通机制，常常具有“一事一议”的特点。

一体化程度较高的地区通办事项推进顺利，较为成熟的省级协商机制发挥了重要作用。省级地方政府协商沟通的重点是区域性“跨省通办”的总体规划、发展战略和制度保障，最终以“合作协议”的形式固定下来。例如，长三角区域一体化发展是一项国家战略，区域内各级政府和部门之间已经形成稳定成熟的沟通机制，不仅形成了地方党政领导共商区域发展的“长三角一体化发展高层论坛”，而且还形成了地市间、部门间的常态化沟通机制，灵活高效地解决通办业务中的具体问题。“跨省通办”国家指导意见发布后仅半月内，上海和浙江两地就推出了跨省户口网上迁移。2021年2月19日，“一地办理、网上迁移”的户口迁移服务拓展到江浙沪和安徽（合肥）。此外，粤港澳大湾区、京津冀、川渝黔等地的跨省通办也借助较为成熟的协商沟通机制获得快速发展。定期会议、实施计划和正式协议是跨边界信息共享和业务合作的常见沟通机制，互动规则和程序的形式化对于明确合作各方的角色和责任至关重要。

一些省份为支持劳动力输出输入、东西部协作等通过点对点的沟通机制也有效推动了“跨省通办”。例如，贵州安顺是劳动力流出大市，而且人口流向范围较广，安顺市统筹全市各地共同参与20省份48州市189个区县政务服务“跨省通办”联盟，还以点对点沟通机制建立了“平坝-湖南湘潭”“西秀、镇宁、紫云-浙江玉环”“紫云-浙江台州”“经开区-河北吴桥”等“跨省通办”合作关系，安顺籍在外务工人员、外地来安务工人员医保转移接续、身份证补领、就失业登记、法律职业资格审查等问题都实现了异地就近办理。

在正式的协商沟通机制之外，非正式沟通在具体业务对接中发挥出灵活、便捷、高效的优势。一位工作人员在访谈中表示：“（合作）协议是一个框架性的东西，难免有预料不到的特殊情况。我们和合作方的工作人员都是微信和QQ好友，在一些特殊情形下，我们会通过个人的沟通方式询问或答复。有些疑难情况，也通过电话远程指导操作，只要在（合作）协议规定的范围之内，我们的沟通都是很顺畅的。如果遇到了权力上的障碍，我们就会及时向上级部门报告。”在“跨省通办”的合作中，不同地区的职能部门间形成相互依赖关系，各个层级的行政工作人员必须积极主动地与其他地区的相关部门建立关键联系，沟通协商成为工作的重要内容。

（二）激励约束机制

跨边界数据共享从根本上面临“组织理性”的难题，一些部门出于维护部门权力、规避安全责任等原因倾向于独占数据。“权力边界”和“目标差异”的双重挑战有可能加剧这种倾向。缺乏对数据共享机会的认识是关键的组织障碍之一。如果缺乏有效的激励约束机制，数据共享就很难实现，一些数字项目甚至归于失败。

我国在“跨省通办”的指导意见中确立了“2020年底前实现第一批事项‘跨省通办’，2021年底前基本实现高频政务服务事项‘跨省通办’”的工作目标，并制定了涵盖140项“跨省通办”事项的清单。这实际上对各地政府形成了一项硬约束，完成指导意见中的“规定动作”是各地的“底线要求”。在这样的约束机制下，即使一些信息化水平稍显滞后的地区也通过“异地代收代办”“多地联办”等方式千方百计地推进跨省通办。

在经济发达地区，地方政府锦标赛机制在“跨省通办”的先行探索中同样显示出重要作用。地方政府认识到“跨省通办”带来公共服务水平的提升将从整体上优化营商环境，是地区核心竞争力的重要组成部分，地方政府的数字化改革速度成为竞争优势的新一轮较量。谁跑得更快，谁就能获得更多的资源流入，包括企业落户、吸引优质劳动力等，从而在经济社会发展中获得“数字红利”。这种认知上的转变成为各地方内生的驱动力。

（三）组织学习机制

“跨省通办”是一个协同创新的过程，在这个过程中组织学习是必不可少的。由于“权力边界”的挑战，跨区域数据共享方式不同于“省内通办”。在同一行政区划内部，数据共享通过“无条件归集、有条件使用”的权威方式实现平台式共享，省市各个层级都建立了政务数据中心，统筹归集行政区划内各部门的数据。受到权力边界的约束，区域性数据共享较少采用“平台式”数据中心的模式，而是合作主体通过相互学习了解对方的数据存储和使用情况，创新了跨区域数据共享模式。一种模式是借助国家级数据枢纽实现“辐射式”数据共享。例如，北京市、广东省、海南省、河南省和江西省依托国家一体化政务服务平台，打通数据相互调取通道，解决省际数据共享难题。另一种模式是点对点的“桥梁式”数据共享。在劳动力跨省域流动的背景下，为流动人口就地提供公共服务的需求十分迫切。一些劳动力输出地采取有组织、大规模地定向输送劳动力，劳务输入地和输出地都相对集中，通过在两地数据系统之间架设桥梁成为一种可行的共享方案。例如，贵州省三都水族自治县有超过10万人外出务工，其中约3万人在浙江安吉、2.2万人在江苏常州创业或工作，三都与安吉、常州都展开了全面业务对接，通过桥梁式数据共享实现个体工商户开业登记、社保参保证明、异地就医备案等多项服务的“全程网办”，而新生儿户口登记等需要提交实体材料的事项则实现了“异地代收代办”，消除了群众办事“多地跑”“折返跑”的麻烦。“跨省通办”中数据共享和业务办理模式的创新是办事部门通过学习和探索而不断产生的新做法。

组织学习不仅通过模式创新应对了数据共享中“权力边界”的挑战，还通过建立共同理解来缓解“目标差异”的阻力。由于地区之间的信息化程度、优先发展事项不同，开通通办业务的省市通过早期的业务对接工作，全面梳理条件成熟、需求迫切的服务事项率先实现通办。在业务对接的过程中，两地或多地政府的数据管理部门及其他职能部门的工作人员共同工作，相互了解合作伙伴的业务系统、办事流程、发展需求等，兼顾各方利益，对双方要达成的目标形成共识，共同制定实现通办的事项清单，并在证照互认、联审联办、业务操作等方面相互调适。在一些通办业务中，数字政府的技术提供商也参与其中，提升不同地区信息系统的兼容匹配水平，还在办事人员的业务培训中发挥积极作用。通过有效的组织学习，不同地区之间基于“求同存异”的原则，在目标相近的事项中率先试点。可以说，组织学习机制贯穿跨省通办合作的全过程，是增强相互理解、创新合作模式的一项重要机制。

组织学习呈现加速效应。试点是我国政策创新过程中的一条重要经验，其实质就是通过改革创新实现组织学习。试点中涌现出大量的“最佳实践”，通过深入的总结和分析，试点经验会形成一套操作标准。在试点基础上积累的可复制、可推广的经验为大范围的政策推广奠定基础。我国在区域性和点对点的试点基础上，大范围的“跨省通办”已经具备条件。2021年4月，在数字中国建设峰会上，四川、广西、湖北、江西、河北、福建、黑龙江、河南、广东、海南、贵州、宁夏十二省区实现了“跨省通办”集中签约，是迈向全国通办的重要一步。在访谈中，数据管理部门的工作人员表示：“我们的合作协议逐步形成了一个‘模板’，其中包括通办事项清单、业务流程、双方权限、安全责任等，在今后与其他地区合作中参照这个框架，只需要对其中个别特殊情况进行单独协商就可以了。所以后续开通通办的进程会大大提速。”

协商沟通、激励约束和组织学习机制分别指向共识、利益和创新，解决了数据共享过程中组织协同的三大关键问题。在缺乏权威统合的跨省域地方数据共享的探索中，核心机制的建立有助于破除“数据壁垒”并实现可持续的数据共享和政务协同。

三、早期阶段推进“跨省通办”的基本要素

“跨省通办”需要长期努力，但是在早期推进阶段创造有利于多元主体协同的制度环境是保障“跨省通办”深入持续运行的重要前提。协同治理的一般理论揭示了省际协同的普遍要素，结合我国“跨省通办”的已有实践也可以看到，尽管各地有不同的做法，但也表现出一些共同的基本要素，如制定规则、建立信任、创造双赢、发展领导力等。

（一）制定规则

制定规则是合作关系走向规范化的必由之路。跨界数据共享的研究表明，高效使用“边界物体”（boundary object）是早期推进合作共享的有效方法。这里的“边界物体”可以理解为通过协商沟通机制形成的固化规则，包括合作协议、技术标准、操作规范等。有研究认为，“边界物体”对数据共享具有促进作用，这是因为“边界物体”明确了合作主体的角色和责任，使合作具有可操作性。

目前，“跨省通办”中的正式规则主要是通过各地自愿达成的战略合作协议而确立的。合作协议确立数据共享和业务协同的基本框架，对合作内容、方式以及权责关系作出明确的规定。在一个技术驱动的社会中，技术标准就是一种公共法则。浙江省是数字化改革步伐较快的省份，2018年7月，浙江省印发《数字化转型标准化建设方案（2018-2020）》，着力推进数字政府建设中的系统、数据、平台的标准化，为数据互通互联奠定基础。2021年7月，浙江省又率先发布《数字化改革术语定义》省级地方标准，该标准对数字化改革语境下的基础设施、数据资源、多跨协同、数字社会等59个术语的定义作了统一规范。数字政府的标准化建设有利于跨界协同，这种地方经验最终也将成为区域性和全国性的数字化实践中的普遍做法。操作规范是对具体业务办理的指导，对“跨省通办”中同一事项在不同地域实现无差别受理、同标准办理提供保障。“跨省通办”中形成的各种“边界物体”具有相似性，在试点经验的基础上，对“边界物体”的修正优化将大大提升“跨省通办”实践的复制推广速度。

（二）建立信任

信任是一种独特的治理机制，不仅有效降低组织间的协调成本，还有可能在“求同存异”的原则上培育合作关系。多主体之间的合作高度依赖于信任程度，组织间信息共享关系也在很大程度上依赖相关组织之间的信任建立。信任不仅可以促进更加有效、更加中立的协商对话，还可以降低协作过程中的组织摩擦，特别是在数据共享的制度环境尚不健全的早期推进阶段，信任具有至关重要的作用。

“跨省通办”中的信任包括合作主体对合作意愿和能力的双重确认。我国将“跨省通办”作为国家政策在全国实施，制定具体的工作目标，在激励约束机制的作用下，地方政府推进“跨省通办”的意愿十分强烈，这是我国独特的制度优势。由于各地信息化发展水平不一致，对合作主体的能力担忧较为突出。访谈资料表明这些担忧表现在对数据质量、系统运行、审批授权、安全保障乃至地方政府的总体治理能力都有顾虑，这在一定程度上限制了“跨省通办”的进程和范围。

在数据共享的背景下，理论和实践已经形成了一些对信任建立颇有启发的结论。研究者认为，明确角色和责任、尊重自主权和适当行使权力有助于在公共部门跨界信息共享的参与组织之间建立信任。而实践表明，先前的合作基础实现了信任积累。例如，长三角生态绿色一体化发展示范区内的“跨省通办”走在全国前列，截至2021年5月，这一区域的通办事项数量全国最多，上海青浦实现通办事项为1173项，江苏吴江为1398项，浙江嘉善县为1306项。这是由于以上三地从2019年11月开始推进一体化发展，规划管理、土地管理、投资管理、要素流动、财税分享、社会发展等方面已经突破行政区划限制，探索建立了一体化发展的新机制，三地在互动基础上对合作意愿及能力都形成了高水平信任。实际上，信任与数据共享互为因果，组织间的高水平信任促进数据共享，而不断深化的数据共享形成更加稳固的合作关系，并不断积累信任资本。

（三）创造双赢

持续的合作关系必须被证明是具有价值的，否则忙碌的管理者不会将时间浪费在复杂的沟通协商上。在“跨省通办”的合作中，这种价值最终表现为优质、高效、便捷的公共服务，同时也减轻了工作人员的劳动量，节省了公共服务的成本。参与各方共享数字化改革的红利，最终出现“双赢”或“多赢”的局面。

从服务效果来看，“跨省通办”通过提供更广泛的公共服务吸引了更多的政务平台用户。以广东省“粤省事”移动服务民生平台为例，实名用户注册数量从2020年2月的3000万到2021年1月突破一亿大关。“粤省事”已经成为全国服务最全、用户最多、活跃度最高的省级移动政务服务平台。用户增加产生了数字服务的规模效应，政务系统的效能得到充分利用。从使用体验来看，政务数据共享和信息系统整合大大提升了工作效率。基层工作人员重复录入填报工作量大大减轻，可以将更多的精力用于基层服务。流程化的后台操作，减少了材料审核的工作量，减少了大量的沟通协商工作。工作人员认识到“跨省通办”的作用，在行为上逐步实现了从“可用能用”到“好用爱用”转变。“跨省通办”使得不同地区之间的政府及其相关部门更加相互依赖，行政管理人员的工作也发生了相应的改变，他们比过去要更加紧密地与其他地区的部门建立关键联系，并以此为桥梁展开常态的互动。

跨省合作是一个积小胜为大胜的过程，“小胜”不仅能加深信任、强化责任，还能深化双方共同理解。合作早期阶段要采取“小步快跑”的方式，瞄准一些现实的目标，取得积极的成果，逐步形成正向循环，从而对下一步的合作产生更大的动力，获得更多的支持。

（四）发展领导力

如果信任是合作的润滑剂，那么领导力常常是合作的第一推动力，对于制定规则、建立信任和创造双赢都有重要的推动作用。在“跨省通办”的实践中，国家和地方的领导者通过提供方向性指导和资源有效推动了跨界信息共享。国务院办公厅负责全国政务服务“跨省通办”的统筹协调，组织编制并发布全国高频政务服务“跨省通办”事项清单，明确责任单位、时间表、路线图。国家一体化政务服务平台为地方部门提供身份认证核验、电子证照共享交换等服务，成为“跨省通办”数据共享的总枢纽。

在区域性的“跨省通办”中，地方领导人通过协商达成的行动共识是早期推进阶段的重要动能。在“权力边界”的挑战下，合作各方处于平等关系，合作结构常常具有扁平化的特征，但是并不代表合作中没有权威，地方领导人在共同目标的导向下建立正式协议、创造有利环境并制定有效战略，指导各地职能部门围绕共识展开共同行动。达成一致的行动框架降低了自治的复杂性，也确立了合作关系的合法性。

四、讨论和结论

“跨省通办”是跨越地方行政权力边界的一种合作结构。数据共享是实现“跨省通办”的基础条件，不同省级区划之间的数据共享在现阶段还难以采用“一体化整合”的模式，而是通过协同治理的方式实现。与通办相联系的各地方各部门之间以网络和数字技术为手段逐步形成相互依赖关系，随着业务的推进会出现更加密集的纵向和横向关系，最终形成纵横交错、密不可分的合作网络。这是信息时代必然产生的渗透性结构变迁。这张网络与地区行政区划的边界并不完全一致，在跨地区的工作界面上，协同治理成为主要的治理方式。与之同步发展的是相应的协同治理机制，如协商沟通、激励约束、组织学习等。在早期的推进过程中，规则、信任、成效和领导力的形成是实现协同治理的基本要素。“跨省通办”是一个长期的社会-技术过程，技术和治理的因素在这一长期过程中都将发挥重要作用。“跨省通办”是数字政府建设的最新进展，涉及新的技术手段、领导方式、决策流程以及不同的组织形态和服务方式。发现“跨省通办”中的关键机制和基本要素有助于复制推广试点经验，从而有意识地、系统性地展开顶层设计。

“跨省通办”中关键机制和基本要素的形成往往离不开宏观的制度环境。西方国家在信息时代政府再造过程中出现了“理念-现实差距”（concept-reality gap），许多政府实施的大型IT项目的结果令人失望，甚至导致严重问题或彻底失败。而我国的制度优势保障了技术抱负与政治现实之间的高度统一。新时代中国特色社会主义形成了普遍共识的公共价值观，即以人民为中心，努力提升人民的幸福感、获得感和安全感。在共同价值的引领下，地方合作的内在动力充足，同时具有良好的信任基础。与此同时，我国与数据共享相关的法律法规不断完善，如《数据安全法》明确了数据保护的主体责任，这将有助于消除数据共享主体的数据风险后顾之忧，更加积极地推动“跨省通办”。

“跨省通办”从根本上讲是府际协同治理问题，但是和传统的府际研究相比又有两点明显的不同：一是“跨省通办”中要求不同层级和不同部门之间多向度整合，形成纵横交错的复杂网络；二是“跨省通办”是在技术变迁的背景下推进的，技术为协同提供便利的同时，也还面临数据权属、安全责任等方面的新问题。因此，本文对“跨省通办”中协同治理的研究不仅面向实践问题的解决，而且力图对已有的协同治理研究增添新的情景和结论。

“跨省通办”从起点上看是任务导向型的，同时通过跨地区多元主体的协同产生显著的改革效应，依托网络和数字技术建立的协同治理结构是迈向“整体性政府”的一次革新。地方间、部门间的持续互动，一方面推动了机制创新，另一方面机制创新又创造了更好的通办环境，这种螺旋上升的动态过程实现了“跨省通办”的改革效应，从结构和机制上推动公共服务向现代化方向发展。“跨省通办”的有力推进，关键在于协作机制的构建、磨合和加速。目前，既有依赖已有的协作机制（如区域性一体化战略），也有全新建立的协作机制（如点对点的合作协议）。这两种模式都使得地区之间、部门之间发展出更多的连结，逐步形成复杂的协同治理网络。引领“跨省通办”的公共管理者也要强化驾驭组织间网络的能力，以实现公共价值为导向，着力发展协同治理机制，有效推进“跨省通办”。