监管科技的发展挑战与中国选择：基于金融科技监管视角

（发表于《经济体制改革》2022年第1期）

「程雪军」同济大学法学院助理教授

「尹振涛」中国社会科学院金融研究所金融科技研究室主任、副研究员

内容提要：

金融科技促进了金融行业的创新发展，也带来了金融风险与金融监管的变化。在金融科技创新、风险与监管的内在逻辑下，监管科技犹如“创新之帆”下的“灯塔”，历经了三次发展演进。全球监管科技发展背景下，尽管我国监管科技历经萌芽期和发展期，但是仍然面临着发展动能不足、监管理念落后、监管模式传统等挑战。我国可借鉴英国、美国与新加坡的监管科技发展经验，并结合本土化国情，构建起中国监管科技生态体系，转变监督理念，创新监管科技模式。

资本市场从西方发达国家的特有产物，到成为我国社会主义市场经济的重要组成部分，这一历史进程持续存在着理论争议和实践探索。在中国特色社会主义新时代，面对资本市场更高质量地服务实体经济这一现实要求，我们需要根据中国经济发展特征，构筑和形成资本市场自身的鲜明特色，突出我国资本市场与生俱来的社会主义属性和发展中国家属性。在本文中，我们试图从资本市场的发展基础、发展目标和发展路径等方面，总结归纳我国资本市场与西方发达市场不同的“中国特色”。这些中国特色，决定了资本市场各项具体制度安排和改革路径必然会具有鲜明的中国特征。

全球视野下中国监管科技的发展挑战

❏ 全球视野下的中国监管科技发展在金融科技背景下，中国金融科技行业由于技术创新与监管宽松而获得快速发展，成为全球范围内的领军者。毕马威《Tin-Tech 2019》统计显示，2019年全球金融科技领域的融资金额高达345亿美元，约为2015年融资规模的2倍。KPMG等发布《2019年金融科技100强》，中国有10家金融科技企业位居全球前100强，占比达到10%。其中有3家金融科技企业（蚂蚁、京东、度小满）位居前10强，第三方移动支付市场规模常年全球第一。与全球其他国家的监管科技发展对比，中国监管科技发展明显存在着起步晚、底子薄、动力不足等问题。全球2017年在金融治理、风险和合规方面的支出约为800亿美元，监管科技呈现出稳步发展态势，预计到2020年全球监管合规需求规模将达到1187亿美元。此外，近年来监管科技的投融资速度也在加快。CB insights发布的《The State of RegTech》指出，全球监管科技行业融资额在2017年达到13亿美元，共涉及148笔交易，并广泛分布于合规（59%）、反欺诈（29%）与报告（12%）领域。2017年Deloitte发布的《The RegTech Universe》指出，英国与美国分别拥有42家与41家监管科技机构，占据全球54.25%的份额，但中国尚未有监管科技机构进入名单。可见，我国金融科技发展势头良好，但监管科技发展水平较低，尚未形成完善的监管科技生态体系。随着全球金融监管改革与协调压力愈发增大，我国监管科技发展日渐清晰，并从萌芽期向发展期迈进：其一，在监管科技的萌芽期，我国于2014年提出监管科技相关工作；2016年颁布的《“十三五”国家信息化规划》将区块链列入国家信息化规划；在2017年由人民银行成立金融科技委员会，正式提出强化监管科技的应用实践，同年通过《中国金融业信息技术“十三五”发展规划》。其二，在监管科技的发展期，党的十九大提出了建设数字中国、智慧社会，明确指出需要创新监管方式；证监会于2018年８月正式发布实施《监管科技总体建设方案》；2019年中央经济工作会议提出深化科技体制改革，同年人民银行发布《金融科技（FinTech）发展规划（2019-2021年）》，并于2021年底更新为《金融科技发展规划（2020-2025年）》。❏ 中国监管科技发展面临的主要挑战

1.监管机构单线推进缺乏发展动能

与发达国家相比，我国监管科技起步较晚。在国家的大力推动下，尤其是金融监管机构加强政策激励与研发推动，有效地促进我国监管科技的发展。但从监管科技实践看，我国监管科技在发展动能上主要是以监管机构的单方面研发推进，并未大规模出现监管科技机构独立研发并大力推广的案例，即便出现某些金融科技集团的研发行为，也大多通过运用监管科技促进本集团的合规化发展，并无将其重点研发推广于市场之意愿。监管机构独立研发监管科技，具有安全、独立、自主等方面的优势，但同时也存在着资金不足、人力资源有限等诸多难题。一方面，监管机构主要属于行政管理机构，它的资金主要来源于财政拨款，无法像上市公司那样通过市场化方式获取融资，而监管科技的研发前期需要大规模地投入资金，这在技术研发上必然给监管机构带来资金不足的难题，而投入资金的短缺，将进而影响到监管科技研发与应用的质量与效能；另一方面，监管机构人力资源有限。对属于行政管理机构的监管机构而言，它的人才储备大多不是金融科技下亟需的科技人才，在人才方面存在着一定的结构性困境。综上，虽然我国金融科技发展程度较高，但是如果欠缺同步的监管科技，只依靠监管机构单线推进监管科技，便很可能导致金融机构和监管机构之间的技术鸿沟不断拉大，金融系统中潜伏的金融风险也会越来越大。2. 金融监管理念亟待转变在金融科技的背景下，金融产品与服务的创新层出不穷，但是我国传统的金融监管难以跟上创新的金融业态，被动型金融监管理念面临着重要的挑战。其一，在监管理念方面，传统的分业监管和被动型监管是否仍然适应金融科技？自2017年，我国陆续加强对互联网消费金融、ICO代币发行、加密数字货币等领域的监管，其内在核心是“先发展后规范”的被动型监管。事实证明，虽然过去分业监管和被动型监管在一定程度上可隔离金融机构之间的风险传播，但金融科技打破了金融市场的时空界限，跨行业、跨地区、跨空间的金融监管套利层出不穷。创新的金融科技发展与我国“一委一行两会”的分业监管发生了尖锐冲突，难以通过简单地采用被动型监管隔离方式防范金融风险。其二，在金融监管协调机制上，金融科技背景下的金融产品或服务突破了传统金融的“物理界限”，其混业性发展突破了传统金融监管的“分业束缚”，各监管机构之间难以协调监管。一方面，由于监管机构和被监管机构的信息与技术不对等，两者时常处于对立的层面，缺乏平等地沟通与协商；另一方面，被监管机构通过采用金融科技创新，突破传统金融的监管边界，形成混业化经营发展与分业化监管的矛盾。监管机构由于缺乏足够的金融科技资源禀赋，无法全面地评估被监管机构的实际运行状况，往往只能根据被监管机构有限的上报数据信息以及相关监管指标粗略地进行检查。此时，传统的金融监管已难以应对金融科技的突破性创新，亟待构建金融监管协调机制。3. 传统监管模式对消费者权益保护不足当前，我国积极推进监管科技建设，强调金融稳定与风险防范，而未将消费者权益保护置于核心位置。面对金融创新发展，我国在监管模式上常常采用“试点改革”模式，并没有采取国际上普遍适用的“监管沙盒”监管模式。虽然“监管沙盒”与我国常用的“试点改革”制度有相似之处，但两者在监管逻辑上存在较大差别。在“监管沙盒”模式下，它既鼓励金融科技创新，又强调对消费者权益的有效保护。“监管沙盒”模式不允许金融科技企业打着创新的幌子侵害消费者的合法权益。然而，我国“试点改革”的监管模式更为传统，此类监管模式更为注重审慎经营与框定业务边界，对消费者权益保护的重视度较低。我国金融行业发展不足，金融市场依然存有较严重的供求矛盾。尽管在金融科技的创新与金融机构的驱动下，我国在电子商务、第三方支付、网络借贷与数字货币等方面领先全球，在一定程度上缓解了金融供求矛盾，但是我国金融消费者保护机制并未跟进。金融科技的创新发展，将众多金融消费者卷入了金融“漩涡”之中，导致金融消费者权益侵害问题屡见不鲜，迫切需要我国逐步完善金融消费者权益保护机制。

监管科技发展的国际经验

金融科技为金融服务业创造了新的商业模式、服务流程以及金融产品等，重塑了金融服务业的发展逻辑，给传统金融监管带来较大影响。对此，世界各国推出了一系列监管科技政策，旨在实现金融科技创新发展、风险防范与消费者权益保护的动态平衡。❏ 英国采取主动型监管，首次应用“监管沙盒”近年来，FCA开展了一项金融“创新工程”，旨在通过该项创新工程有效促进金融创新。此外，英国金融行为监管局于2015年11月在全球范围内首次提出对金融科技实施“监管沙盒”的计划，旨在建立一个监管应用框架，为金融创新运行提供制度保障。可见，英国对金融科技的创新发展采取主动型监管。纵观采取“监管沙盒”的国家，尽管其主管机关与实施策略各有不同，但是“监管沙盒”目标具有趋同性，即对创新业务进行合理监管，促进市场有效竞争，助力企业改良产品并创造新的商业机会。其中，英国对金融科技采取主动型监管，“监管沙盒”便是典型代表，金融科技企业可以在“沙盒”测试产品、服务与商业模式等，而不需要对其创新活动产生不利的监管后果。具体来说，金融科技企业在进行创新的过程中，首先需要确保消费者权益得到有效保障，满足FCA有关“监管沙盒”的申请条件；然后按照FCA特定审批程序的要求，向其提交申请；待金融科技企业取得FCA有限授权后，便可以在FCA所规定的适用范围内测试，FCA会对测试过程进行监控与评估，以此判定是否给予金融科技企业正式的监管授权。其中，进入“沙盒”的权限由申请者以及期限决定，“沙盒”将分阶段开放，并保留给能够证明具有其金融科技创新的企业：一是金融科技企业属于创新的范围，旨在支持金融服务行业。二是金融科技企业需要具有真正的创新，使得新解决方案或与现有产品有显著不同。三是金融科技创新可以为消费者提供可识别利益的良好前景，切实保护消费者的权益。四是满足“沙盒”的客观需求，使金融科技企业实际上真正需要在“沙盒”框架内进行测试。❏ 美国实施功能型监管，重视金融科技的法律规制美国金融监管体系较为完善，对金融科技创新进行了积极回应。美国对监管科技的发展坚持法律规制与规范发展态度，通过对金融科技实施功能监管并逐步将其纳入原有监管体系之中，从而促进监管科技的发展。首先，采取功能型监管。美国金融科技发展具有时间早、程度高以及应用深等特点，促使美国传统金融体系与金融科技不断融合，逐步进入混业化经营。对此，美国对金融科技采取一种功能型监管模式，即不论金融科技如何深层次应用，以新形态方式出现，只要相关机构所经营的业务是同样的金融业务，那么都需要根据其金融本质，将此类业务依照金融功能纳入到同样的金融监管体系，以免出现金融科技背景下的监管套利风险。其次，重视金融科技的法律规制，并能适时动态调整。在联邦层面，“次贷危机”后，为加强金融消费者权益保护，美国联邦于2010年成立消费者金融保护局（CFPB），在2016年制定了《CFPB创新细则》，并与货币监理署（OCC）共同发布关于如何评估与应对金融科技与监管科技产品的指引，以推进金融科技企业利用科技主动适应金融监管体系。美国国家经济委员会于2017年初颁布《金融科技监管白皮书》，为便于监管机构评估金融科技提出了十项基本原则。在州府层面，怀俄明州于2019年初通过《金融科技沙盒法案》，旨在为金融科技创新者提供一个相对宽松的监管环境。最后，为保护金融创新与金融消费者权益，CFPB创建了类似英国“监管沙盒”的催化剂项目（Project Catalyst）。然而，由于该催化剂项目缺乏实际法律效力，其实施效果显著低于“监管沙盒”。美国亚利桑那州（2018年）、怀俄明州（2018年）、犹他州（2019年）分别推出“监管沙盒”，在坚持金融创新的同时有效保护消费者权益。❏ 新加坡坚持创新型监管，不断完善监管科技生态体系新加坡高度重视科技创新，注重创新监管，把发展金融科技、监管科技作为建设智慧国家、打造世界智能金融中心的重要途径。新加坡政府于2015年在金融管理局（MAS）下设立金融科技和创新团队（FTIG）；于2016年提出“监管沙盒”制度，为企业创新提供良好的制度环境。目前，新加坡已成为全球重要的金融科技枢纽与监管科技领先者，具有完善的监管科技生态体系（如图1所示）。

图1  新加坡金融科技监管下的监管科技生态体系

第一，注重监管创新，秉承宽松的监管理念。为鼓励金融科技的创新，促进金融行业的发展，新加坡政府秉承着“监管创新不可超前于技术创新”的原则，对金融科技的监管环境较为宽松，并没有设置过多的监管约束。一是MAS于2016年实施“监管沙盒”，适度放松对金融新业态、新模式的束缚与监管，为金融创新设立了安全试验区，从而有效防范金融风险与保护金融消费者权益。二是MAS适度完善金融监管方式，实施创新指导窗口。对于持牌或则非持牌机构的创新产品与服务，由于对相应监管政策、程序等欠缺了解，监管部门通过提前指导与提示，促使这些机构能尽早理解其监管要求，确保其合规性。三是MAS积极推进创新加速器，即监管部门、金融机构与金融科技机构共同合作，监管机构通过及时评估、验证金融创新产品与服务方案的合理性与操作性，促进方案向实际应用转化。

第二，全力打造监管科技的生态体系。在全球40多个金融中心中，新加坡金融科技中心指数排名全球第二，其关键在于采用了“生态体系”战略，积极构建完善的监管科技生态体系，全面助力金融科技与金融发展。其中，领先的区域金融中心是监管科技生态体系的发展优势，优越的营商环境是监管科技生态体系的发展土壤，先进的监管技术是监管科技生态体系的发展条件，日趋成熟的科创生态体系是监管科技生态体系的发展基础，巨大的潜力市场是监管科技生态体系的发展动力。

我国监管科技良性发展的改革方向和路径

与其他国家监管科技的发展对比，我国监管科技发展的国情不同。其一，我国属于发展中国家，具体到监管科技层面属于后程发力的“追赶性国家”。其二，与英国、新加坡等国家地域狭小不同，我国是幅员辽阔的大国，在监管科技发展上不可能采用同样策略，也不能采用“冒险式”创新监管，否则过度的金融创新可能诱发新的金融风险。对此，我国需要结合本土化国情，选择监管科技良性发展的改革方向与路径。❏ 监管科技良性发展的本土化方向在监管科技良性发展的本土化方向上，一般有两种可行性：一是监管机构并不掌握核心的监管科技，而是将监管科技系统外包给第三方监管科技机构进行研发。二是坚持监管机构的主导地位，由监管机构对第三方监管科技机构研发的监管科技系统进行选择与整合，形成符合金融监管需求的监管科技系统。数据、金融与监管安全是监管科技发展的基础原则，我国应结合本土化国情，坚持接受监管机构的指导与监督，否则容易爆发潜在的风险，给数据、金融与监管安全带来挑战，也难以保障监管科技的正当性。此外，金融科技与经营环境的变化会加速监管科技与反监管科技的博弈，给金融监管带来挑战。诚然，监管科技可以帮助金融机构自动执行普通的合规任务，降低运营风险，根据提供的数据做出明智的风险选择。不过，拥有绝对和完全的合规性，仍然可能没有“做正确的事”。近年来发生的Uber“灰球”（Grey balling）事件，通过使用“灰球”技术向监管部门隐藏Uber专车规避监管，便是典型的反监管科技案例。因为从法律与道德的原理上分析，道德规范关注的是做正确的事，是每一个人认为应该怎样做，而法律规制强调的是遵守法律，是被监管机构要求这样做。如果被监管机构可以利用监管科技在法律合规之时去试探法律的界限，那么这一过程中便可能会出现道德风险与监管套利等问题；如果监管机构将其监管科技系统外包于第三方监管科技机构，其逐利性与金融机构普遍存在的“一放就乱”将会阻碍监管科技朝着正确方向发展。❏ 促进我国监管科技良性发展的改革路径1. 构建监管科技生态体系，增强发展动能在监管科技中，每一个参与者都扮演着重要的角色，跨生态系统的协作将是成功的关键。对此，需要深化打造涵盖监管机构、金融机构以及监管科技机构等各类“组织体”的本土化监管科技生态体系。监管科技的运作机理在于它以金融科技为驱动，以大数据为核心，监管机构、金融机构及其监管科技机构等共同参与并密切协作。其中，监管科技生态体系中的不同“组织体”在体系中发挥着不同的作用：金融机构、监管机构作为监管科技生态体系中的需求端，通过向监管科技生态体系中的供给端（监管科技机构）技术外包以获取相关技术支撑，多方相辅相成，共同促进监管科技生态优化。目前，我国监管科技发展主要由监管机构的单线推动，缺乏顶层设计与统筹规划能力，导致监管科技生态体系建设较慢，监管科技机构并未广泛兴起。梳理发达国家的监管科技发展经验不难发现，一个良好的监管科技生态体系，应该是内在生态体系与外在生态体系的共生发展，既强调监管机构在监管科技生态体系中的主导地位，也注重其他金融机构、第三方监管科技机构的重要作用。其一，监管科技的内在生态体系。需给监管机构、金融机构、第三方监管科技机构等创造开放、友好、包容的监管环境。其中，监管机构需要给第三方监管科技机构与金融机构提供专业指导，具体落实相关的监管政策，旨在提高监管数字化的准确性；第三方监管科技机构可以为金融机构与监管机构提供监管科技服务，有效解决第三方监管科技服务进入到金融机构与监管机构系统的技术壁垒问题，从而实现三者“孪生发展”。其二，监管科技的外在生态体系。应该是政策、科技、营商、需求以及人才禀赋的综合，从而共同构筑完善的监管科技生态体系。图2  构筑监管科技的生态体系2. 转变监管理念，寻求监管科技新思路在金融科技发展浪潮下，我国金融监管机构既需充分吸取前期互联网金融乱象的教训，也需借鉴国外监管科技的发展经验，积极转变金融监管思路。第一，转变监管理念，树立主动型监管理念。总体而言，我国现阶段对监管科技的思路是被动型的，这种发展思路的预防性不够，风险防范能力较差。对此，可以充分借鉴“创新之帆”理论，明确监管科技的主动、导向型原则，在监管科技的发展道路上明确“GPS灯塔”，令监管科技在“黑夜”中前行时有可供指明“黎明”方向的科技工具，从而在宏观上加强审慎监管，将此前被动型变为主动型监管。第二，加强功能监管，构建多层次的协调监管机制。由于金融科技具有跨行业、跨机构与跨区域的明显特征，突破了传统金融的物理边界，实现了混业化经营，对我国分业监管模式提出了挑战。一方面，加强功能监管，实施相同功能的业务采取同样的监管方式；另一方面，加强协调监管，确保监管层面的协调统一。监管机构可设置专门的协调监管机构（如监管科技委员会），完善监管科技的联席会议制度，由监管科技委员会对监管科技的不同模块实施专门指导，并引入第三方监管科技机构研发核心系统，通过协调实施最优的监管科技解决方案。3. 创新监管科技模式，保护消费者权益目前，中国金融创新发展活力有待提高，金融发展的消费者权益保护与金融风险暴露问题较为突出，因此有必要在鼓励金融科技创新的同时，加强金融科技的有效监管，而“监管沙盒”正是一种较好的监管科技新模式。采取“监管沙盒”，具有经验可借鉴性。“监管沙盒”与我国此前传统金融以及互联网金融的“试点改革”的理念相类似，都是通过“先行先试”在某个区域通过信息披露、重点指导、数据监测等方式进行监管，区别在于“监管沙盒”是在一个特定的“安全区间”中进行创新测试。目前，我国已在上海、深圳等地试点“监管沙盒”，积累了较成功的经验。采取“监管沙盒”，具有实践可操作性。在推进监管科技新模式中，可以通过明晰“监管沙盒”的准入、退出与消费者权益保护制度，提升“监管沙盒”的实践可操作性。一是完善“监管沙盒”的准入条件，建立对“伪创新”的筛选机制。审查机关需要对申请者提交申请的创新项目进行实质性审查，严格审查项目计划相关信息，这种审查既需要审查其“独创性”也需要审查其可否增进“社会福利”，从而持续完善“监管沙盒”的准入门槛。二是完善“监管沙盒”的退出机制。当被测试产品明显存在违反监管原则和测试目的不能实现时，监管机构就应该终止对创新企业的测试。创新企业退出测试后，还需向监管机构提交包括产品、财务、消费者以及风控信息等内容的最终报告。在企业退出之后，还应该完善过渡机制，包括“沙盒”测试失败后的计划、测试成功的产品如何向市场拓展、测试结束后消费者权益保护的后续处理等。三是加强消费者权益保护。在构建“监管沙盒”机制中，加强金融消费者权益保护，并在以下层面重点突破：遴选合格消费者，即选取符合条件的、有一定风险负担能力并自愿参与的消费者；建立严格与科学的信息披露制度，缓解信息不对称；建立完善的损害赔偿制度和风险准备金与赔偿救济制度。