围绕行业、区域、场景探索公共数据授权运营

数据作为数字城市建设关键要素，将对其他生产要素产生倍增效用，为经济转型发展提供新动力，推动生产方式、商业模式及产业组织方式等变革重塑。    

日前，第五届数字中国建设峰会数字城市分论坛上，多位专家共讨数字化转型带来的认知和技术之变，解决数据安全与数据要素市场化的堵点难点，进一步激活数据要素潜能，释放数据要素价值。    

当前，聚焦公共数据，一方面将公共数据纳入数据资产进行管理，同时在打造一体化的数据市场方面，不断探索公共数据的开发利用和授权运营的相关问题。    

论坛上，清华大学数据治理工程研究院院长孟庆国带来《公共数据授权运营模式及其体制机制探讨》的主旨演讲，解析公共数据授权体系的构建问题，点明公共数据还面临着政府数据供给能力不足、数据安全风险形势严峻、数据应用存在制度障碍等三大难题。公共数据授权运营 当前，数据成为各个国家的战略资源已成为毋庸置疑的趋势，在此大背景下，各国均将十分关注公共数据。    

孟庆国提到，公共数据一般认为主要是国家机关以及承担公共管理和公共服务职能的企事业单位在履职过程中产生和收集的数据，这类数据有一般数据资源的特征，包括非物质性、非排他性等；也具备鲜明特征，比如公共性、权威性、高度敏感性、高价值性、主体来源多源性等。    就资产属性而言，公共数据是国家机关或者说公共机构持有和管理的公共资产，同时遵循“开放为常态，不开放为例外”的原则。对于公共资产的开发利用，主要采取无偿或免费向社会开放的方式。    对于这种方式，该如何利用市场化机制？授权运营，成为目前的探索路径。    

在我国政策的重大布局中，以公共数据为核心的政府数据成为关注焦点，“十四五”规划《纲要》中便明确提出开展政府数据授权运营试点。    具体来说，是指试点授权特定的市场主体，在保障国家秘密、国家安全、社会公共利益、商业秘密、个人隐私和数据安全的前提下，开发利用政府部门掌握的与民生紧密相关、社会需求迫切、商业增值潜力显著的数据。   

 对于公共数据的授权运营，孟庆国提到，目前主导性模式基本上是“一局一中心一公司”的建设模式。 “一局”是大数据局或者政务数据管理局，“中心”是大数据中心，“公司”的类别则非常多样，一般包括三类。一是自主运营模式，依托下属国有企业开展数据开发使用；二是合作模式借助外部力量合作，合资或者成立控股企业承担数据的开发运营；三是市场化模式，无特定的控股公司与合作机构，完全通过市场化机制。 从公共数据运营专业领域来看，各地在不断进行探索。“主要集中在三类：第一是行业主导类，比如特定领域，金融、交通、医疗等；二是区域类，像大湾区数据中心，更多的是围绕推进区域数据融合，实现区域一体化的跨区域应用；第三是场景类，基于数据开发利用的场景应用进行数据的开发运营，很多互联网企业细分到这些领域与政府部门合作，比如说疫情防控、口岸贸易都是场景类的数据开发运营。”孟庆国说，第三类运营模式的纯市场化力度较大。授权之前，公共数据已面临挑战 如果将数据要素市场分为三级市场——从原始数据资源市场到“数据元件”中间市场，再到后面的数据产品和服务市场。 “每一个环节，市场机制发挥的作用都不一样。从原始数据到数据产品和应用，它的安全性我们认为可以逐步减弱或者逐步可控。”孟庆国说，对公共数据进行加工使用时必须采取特别许可或者特别委托方式，到数据产品开发服务之后，则可能是完全市场化的机制。   

简言之，越往数据资源这一端靠，采取的越是委托方式，产权和运营权分离，强调授权许可的模式。    这种模式下，应如何思考公共数据运营治理？当前的困境不仅是公共数据授权体系如何构建的问题，实际上，公共数据本身就面临着非常大的挑战。    在孟庆国看来，首先是公共数据，尤其是政府数据，面临供给能力不足的问题。数据不转化成资源，就不能成为资产，更不能成为资本。    

因此，解决方式的第一步，是将数据转化为资源，将数据打通，消除“孤岛”，让数据处于可用、可分析的状态。其次，保障数据质量。第三步，相应的制度体系建设，让数据能够成为资源，能够成为生产要素。    第二个问题是数据安全风险形势仍然严峻。“数据泄露、窃取导致公共安全风险，数据的垄断、滥用、隐私数据保护还没有得到根本性解决。”孟庆国认为，在这些问题没有解决的前提下强调数据的开放运营，可能会面临着很大制约。    

数据应用面临的制度障碍是第三大难题，包括将数据纳入资产化管理。“公共数据，我们既然认为它是公共资产，能不能列到资产管理体系里来？包括数据的权责、利益分配激励机制的建立，都还缺乏。” 孟庆国说。    

未来，推进公共数据的开发使用要进一步创新治理、强化数据供给、加强数据安全，只有这样公共数据价值才能得到安全释放。