公共数据授权运营标准化研究

1、 研究背景

随着信息技术的飞速发展，数据已经成为驱动社会进步和经济增长的重要资源。公共数据是指由公共管理和服务机构在依法履行公共管理职责或提供公共服务过程中产生和处理的数据。公共数据作为数据的重要组成部分，其开放和利用对于促进数据要素产业发展、推动经济高质量发展具有重要意义。然而，由于公共数据的特殊性，如何规范开展公共数据授权运营，确保数据安全、隐私保护和合规性，成为亟待解决的问题。

在全球范围内，公共数据已经得到了广泛关注和推动。一些国家和地区已经出台了相关政策和法规，鼓励并规范公共数据的开放与利用。例如，英国的“开放数据”政策、美国的“数字政府”计划以及欧盟的“开放数据指令”等都为公共数据的授权运营提供了法律依据和支持。

近年来，我国在公共数据授权运营方面也取得了一系列进展。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和 2035 年远景目标纲要》提出，探索将公共数据服务纳入公共服务体系，开展政府数据授权运营试点。《“十四五”数字经济发展规划》提出“对具有经济和社会价值、允许加工利用的政务数据和公共数据，通过数据开放、特许开发、授权应用等方式，鼓励更多社会力量进行增值开发利用”[1]。《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》进一步明确了公共数据授权运营的方向和要求。此后，各地纷纷开展了授权运营探索。目前全国省、地两级已有 17 个省 ( 市 )、10 个副省级城市开展了公共数据授权运营实践。2023 年 10 月，国家数据局正式挂牌。其后，将大力推动公共数据资源开发利用，落实产权分置制度，明确公共数据授权运营的合规政策和管理要求，厘清数据供给、使用、管理的权责义务，探索公共数据产品和服务的价格形成机制，让公共数据“供得出”[2]。

然而我们发现，在实践中，各地方在开展公共数据授权运营工作时，做法不尽相同并带有明显地方特色，且缺乏规范化标准体系。通过对公共数据授权运营活动进行规范，有利于推动数据基础制度的不断完善，促进政企数据融合应用，充分释放数据要素价值，培育和带动数字经济产业发展。

2 、公共数据授权运营特征及其标准化意义

2.1 公共数据授权运营的内涵和特征

公共数据授权运营是指以公共数据开发利用为目的，有权机关授权特定运营主体对公共数据进行加工处理，从而形成数据产品与服务提供给使用者 [3]。这种运营模式旨在促进公共信息的共享和开放，使社会各界更便于获取和利用公共数据，进而提高公共信息的透明度和可用性，促进数据的再利用和再开发，激活数据要素市场。公共数据授权运营具有以下 5 个特征。

(1) 数据来源的公共性。相关数据来源于政府和公共管理和服务机构在履职过程及提供公共服务过程中收集的数据。这些数据通常是公共信息，具有公共属性。

(2) 运营方式的授权性。公共数据授权运营的核心是授权，即政府或相关机构通过授权的方式允许特定主体使用、共享和加工公共数据。未取得授权的单位不允许访问相关数据。(3) 使用、共享和加工的规范性。在公共数据授权运营中，使用、共享和加工公共数据需要符合一定的条件和限制，这是为了保证数据的合法使用和防止数据滥用。

(4) 目标导向的公益性。虽然允许从开发的相关产品和服务中获取收益，但公共数据授权运营本质是为了促进公共信息的共享和开放，提高公共信息的透明度和可用性，服务于社会公共利益，因此定价方面多采用政府指导定价。

(5) 数据价值的双重性。公共数据授权运营一方面可以使数据提供部门获益从而提高公共管理和服务效率 ；另一方面，通过对公共数据的先行探索，推进数据基础制度落地，促进数据要素产业发展。

在实践中，公共数据授权运营需要综合考虑数据的保密性、安全性、隐私保护以及数据的再利用和开发等因素，制定科学、合理、可行的授权方案和管理机制，以实现公共数据的有效利用和社会价值的最大化。

2.2 公共数据授权运营的标准化意义

标准是经济活动和社会发展的技术支撑，是国家基础性制度的重要方面。标准化在推进国家治理体系和治理能力现代化中发挥着基础性、引领性作用 [4]。公共数据授权运营标准化对于完善数据基础制度、助力数据要素产业发展具有重要的战略意义和实践价值。通过标准化工作，可以充分发挥公共数据的潜在价值，推动经济社会持续健康发展。

(1) 提升数据质量与可用性。在实施公共数据授权运营的过程中，通过建立统一的数据处理标准和流程，可以提高数据处理的效率和质量，确保数据加工的一致性和准确性。从而提升数据质量，为数据要素产业提供更高质量的数据资源。(2) 保障数据安全与隐私权益。公共数据中蕴含着大量的个人隐私、商业秘密，涉及国家利益、公共安全等诸多问题，通过制定和实施标准，加强对公共数据的安全保护和隐私权益的维护，降低数据泄露、滥用等风险，确保数据主体的合法权益。

(3) 推动数据开放与共享。在遵循相同的标准和规范下，不同数据提供部门可以更加便利地共享数据资源，实现数据的互通互联，有助于拓展数据应用领域，促进数据的跨部门共享和跨行业整合，为政府决策提供更为全面和精准的支持。(4) 规范数据要素市场发展。在政策法规尚不完善的环境下，通过制定公共数据授权运营准入退出机制，减少不正当竞争和垄断行为，为数据要素产业的发展创造公平、透明、可预期的市场环境，引导更多的市场主体参与数据要素产业的发展，形成健康、繁荣的数据要素产业生态。

(5) 引领国际合作与交流。目前国际上数据要素相关国际标准中我国提案较少，公共数据授权运营是我国特色的新型公共数据开发利用方式。相关标准可上升到国际标准化工作中，实现标准对外输出，共同推动全球数据要素市场的健康发展。

3、公共数据授权运营标准参考架构

授权运营是开发和利用大量高价值、高敏感公共数据的核心途径，急需进一步规模化发展。当前，各地在公共数据授权运营探索中，由于经济发展水平、信息化建设基础、数字社会认同感差异较大，在推动公共数据授权运营上，呈现了“百花齐放”、阶梯发展的局面 [5]，各部门对公共数据授权运营的认识并不一致，因此需要统一规范对公共数据授权运营参与方及相应活动进行界定，从而实现数据授权运营的有效管理和优化。为此，我们在研究了已发布的公共数据授权运营管理办法及相关文献后，提出了公共数据授权运营的参考架构，用于描述公共数据授权运营的参与角色、相关活动及功能，为公共数据授权运营后续标准化工作提供参考，具体内容如图 1 所示。

图 1 公共数据授权运营参考架构

该参考架构包括授权运营活动中涉及的角色，包括数据提供方、数据授权运营方、支撑平台建设方、数据主管方、数据需求方 5 个角色，及其相应活动。

数据提供方将数据提供并授权给运营方，并保证数据资源来源合法有效及相关数据安全合规，具体活动不限于数据资源的收集、存储等，且数据提供方应和授权运营方之间签订授权协议。

数据授权运营方在数据主管部门的监管下对获得授权的数据进行加工处理数据，开发相应数据产品或服务，可通过对外提供目录等形式满足使用者需求，释放公共数据价值。数据授权运营方至少提供数据加工、处理、运营等功能。

支撑平台建设方为数据授权运营方在开展运营活动提供使用的资源和服务。其建设的平台需提供数据汇聚、数据存储、数据分析、数据治理、数据目录、数据接口、参与方入驻、数据授权、产品上架、交易结算等功能。

数据主管方对公共数据授权活动进行指导和监督，审核数据的最终使用场景，及评估数据授权运营方绩效，对运营方进行准入管理等。

数据需求方通过购买数据产品或订阅数据服务来获取所需的数据进行研究、决策制定。

流程上，一般由数据主管部门授权给授权运营方，数据提供方按协议要求将相关数据提供给授权运营方，运营方在支撑平台上按要求开发相应数据产品和服务，并提供给数据需求方。

4、 公共数据授权运营标准化工作推进策略

(1) 强化政府引导推动。

公共数据作为数据要素产业发展的关键抓手，相较于企业数据与个人数据，具有较强的权威性、通用性、公益性与可控性。尤其在市场尚不完善的环境下，需要政府通过制定相关的政策和标准规范进行引导和推动，引导各个部门和企业主动参与到标准化工作中，释放数据要素价值。

(2) 建立监督评估机制。

明确数据供给原则、授权数据范围、授权运营流程、运营服务模式等方面监管要求。监管主体之间形成有效的联动机制，对授权运营情况进行定期检查，发现问题并及时进行整改，确保授权运营工作的有序开展。

(3) 多方参与协同合作。

公共数据授权运营标准化工作需要多方参与和协同合作，形成社会共识。政府、企业、科研机构等各方应该形成合作机制，共同制定标准和规范，确保标准的权威性和可操作性，为公共数据的有效管理、合规运营和安全使用提供坚实的基础。

(4) 加强宣传培训工作。

通过媒体、会议等多种渠道向社会各方推广标准化的重要性，提高公众对相关标准的认识和了解，并提供相关的培训和指导，帮助他们理解和应用这些标准，实现公共数据的有效利用。

5、 结语

公共数据授权运营标准化工作意义重大。相关标准目前仍处于缺失状态，公共数据授权运营组织架构、管理流程、数据范围、平台架构、安全要求、产品及服务等方面均需要标准建立规则，以确保公共数据的合法、安全、高效和可持续运营，并逐步优化数据流通环境。同时，建议吸纳更多企业和科研机构共同参与到标准的研制和应用中，共同推动公共数据授权运营的规范化发展。

来源：信息技术与标准化