作为新型监管机制的信用监管:效能提升与合法性控制

摘要

信用监管以市场主体的信用信息为基础，根据信用画像分配监管资源和开展监管活动，并对市场主体的守信或失信行为给予激励或制裁。相较于传统监管方式，信用监管能够提高执法精准度、降低执法成本、强化执法威慑，从而有效提升了监管效能，但其同时也面临着与依法行政原则、平等原则、禁止不当连结原则、比例原则、正当程序原则等公法基本原则的潜在冲突。未来应当进一步明确信用监管的性质与定位，推进信用监管与传统治理机制的对接，重视差异化监管措施的实质正当性，实现失信惩戒措施设定与使用的精细化，建立相应的程序保障和救济机制。关键词：信用监管；社会信用体系；守信激励；失信联合惩戒

所谓信用监管，是指监管机关对市场主体的信用信息进行收集、评价，并在此基础上采取分类监管或给予相应奖励、惩戒，以促进监管目的实现的监管方式。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》和《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》都对信用监管制度建设给予高度重视，明确提出要“健全以‘双随机、一公开’监管和‘互联网+监管’为基本手段、以重点监管为补充、以信用监管为基础的新型监管机制。

在推进监管体系革新、有效提升监管效能的同时，信用监管也展现出一些由其制度特点所导致的合法性风险。全国人大法工委2018年备案审查工作报告就指出，社会信用体系建设“同时也引发了一些滥用信用惩戒侵犯公民隐私权和其他合法权益的担忧”[1]。当前，既要充分发挥信用监管的制度优势，依托信息技术撬动行政监管的整体变革，也应充分评估信用监管制度存在的合法性风险，确保其在法治轨道上行稳致远。

一、信用监管的历史沿革与制度内涵

（一）信用监管的兴起与发展

国家对信用问题的关注早已有之。2001年发布的《国务院关于整顿和规范市场经济秩序的决定》指出“缺乏信用不仅造成经济关系的扭曲，社会交易成本增加，而且败坏社会风气，已经成为当前影响我国经济健康运行的一个突出问题”。这一时期，国家试图将“信用”纳入监管的范畴，通过“对信用的监管”来矫正失信，整顿市场。

党的十八大报告提出“深入开展道德领域突出问题专项教育和治理，加强政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信建设”。以此为指导，国务院在2014年发布了《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020年）》。最高人民法院基于解决“执行难”的需要，依托社会信用体系确立起强大的失信被执行人联合惩戒系统。社会信用体系的作用已不再局限于反映信息主体的道德状况，还承载了一部分社会治理功能。近年来，为解决“重审批轻监管”的路径依赖，国务院大力推进简政放权、放管结合、优化服务，要求各级政府在下放和取消一部分行政审批权的同时，加强事中和事后监管。但与事前管制相比，事中事后监管的工作难度相对更高：事前管制的主要工作方式是审核相对人所提交的材料是否符合法定要求，即便需要现场检查，工作目标也较为明确；事中事后监管则需要行政机关具备更强的主动性，在开放的环境中收集研判各种信息，这给很多行政机关带来能力上的挑战。

作为一种新型监管机制，信用监管强调依托信用信息对市场主体的违法风险进行判断，并以针对性的监管安排防范、控制风险。其中展现出的过程监管、精准监管、分级分类监管等理念，高度符合事中事后监管的要求[2]。因此，信用监管得到了各级行政机关的高度重视。国务院也陆续发布了一系列重要文件，从推进监管转型升级、提升监管能力的角度对信用监管作出部署，并在《优化营商环境条例》中将构建信用监管机制确定为各级政府的法定义务。

（二）信用监管的制度内涵

1.采集市场主体的信用信息是信用监管的制度起点

采集市场主体的信用信息是信用监管运行的基础。按《关于加快推进社会信用体系建设构建以信用为基础的新型监管机制的指导意见》（以下简称“《新型监管机制指导意见》”）要求，各地区各部门要根据权责清单建立信用信息采集目录，在办理注册登记、资质审核、公共服务等过程中，及时、准确、全面记录市场主体信用行为。同时，意见还要求通过统一的信用代码整合分散在各地区各部门的信用信息，形成完整的市场主体信用记录。《优化营商环境条例》第19条规定：“国家持续深化商事制度改革，统一企业登记业务规范，统一数据标准和平台服务接口，采用统一社会信用代码进行登记管理。”

2.基于信用图像而展开的差异化监管是信用监管的重要内容

在采集市场主体的信用信息后，监管机关将根据这些信息对市场主体进行信用状况的分类，刻画出市场主体的信用图像，并基于此分配监管资源，展开差异化监管。《新型监管机制指导意见》和《关于加强和规范事中事后监管的指导意见》都提出，要将抽查的比例和频次、被抽查概率与抽查对象的信用等级、风险程度挂钩，对信用较好、风险较低的可适当减少抽查，以减少对正常生产经营的影响；对有不良信用记录、风险高的加大抽查力度，适当提高抽查比例和频次。

3.守信激励与失信惩戒是信用监管的核心环节

守信激励制度和失信惩戒制度直接影响市场主体的权利义务，被视为信用监管的关键。守信激励是指监管者对于信用记录良好的市场主体给予一定的利益，从而“褒扬和激励诚信”。激励措施主要包括名誉激励、机会激励、条件激励、程序激励等。失信惩戒是指监管者对于存在失信行为的市场主体课以不利益，以实现惩罚和诫勉的行为。主要包括：第一，失信约谈，由主管部门对失信主体进行提示或警示约谈，督促相关主体履行义务、消除不良影响。第二，记入、公布失信记录，其不仅具有事后惩戒功能，同时也可发挥风险警示作用。第三，对资格或机会的限制和剥夺。所谓“限制”是指减损相对人获得相应机会的概率，产生“难以进入”的效果；所谓“剥夺”则是直接取消市场主体从事某项活动的资格，产生“禁止进入”的效果[3]。第四，行为自由限制，例如限制出境和购买不动产、乘坐飞机、乘坐高等级列车和席次、旅游度假、入住星级以上宾馆以及实施其他高消费的行为。

二、信用监管的制度优势

与传统执法方式相比，信用监管充分利用了信息技术，在提高执法精准度、降低执法成本、强化执法威慑力等多方面存在优势，从而有效提升了监管效能。

（一）提高执法精准度

开展行政监管面对的首要问题是如何获取足够的信息，以提高对违法行为的发现率。当前，大多数领域的违法行为在时空分布上都呈现不规则、不均衡的状态，无论是依靠举报投诉，还是巡逻抽查去发现违法行为，都存在随机性过大、效率不高的问题。正如有学者所指出，发展中国家普遍面临的问题是，监管机构往往缺乏精准的信息来判断违法行为的具体情况，从而难以预先确定正确的执法优先级[4]。

信用监管正是依靠日常所收集的大量信用信息，来为执法资源分配提供更准确的指引。在当前社会信用体系建设中，“信用”的概念不仅包含传统意义上对待合同和交易的“诚信”要求，还包含了大量的法定义务。因此对市场主体信用状况的分类，实际上蕴含了对其未来守法可能的推定。对信用状况较好的市场主体，监管机关可推定其守法合规的可能性更高，从而减少检查频次；对于存在严重失信记录的市场主体，则推定其违法风险较高，从而增加检查的频次。这有利于实现执法资源的优化配置，实现“基于风险的回应性规制” [5]。

此外，监管机关还可超越个案，利用其所掌握的整体数据，更好把握违法行为的时空分布，从而进行更加精细的监管安排，这也是数字经济时代“大数据执法”“预测型执法”的内在逻辑[6]。近年来，我国行政执法改革的智能化步伐明显加快，《国务院办公厅关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》就明确提出“加强对行政执法大数据的关联分析、深化应用，通过提前预警、监测、研判，及时发现解决行政机关在履行政府职能、管理经济社会事务中遇到的新情况、新问题，提升行政立法、行政决策和风险防范水平，提高政府治理的精准性和有效性。”

（二）降低执法成本

多年来，我国行政执法之所以呈现出人员不足、经费短缺等问题，一方面是因为公共财政有偏重投资建设的现象[7]，另一方面也是因为迅速扩大的市场规模导致执法任务日趋繁重。例如，自产品质量法颁布实施后，全国人大常委会组织了多次执法检查。其中，1997年的执法检查报告提出了“要采取有效措施和增加必要的投入，解决执法机构人力不足、经费缺乏、设备落后等问题”[8]，1999年的执法检查报告同样提出了“质量监督抽查的覆盖面还不够宽”的问题[9]。时隔近20年后，在执法体制有较大完善、执法队伍有长足发展的情况下，2017年的执法检查依然认为“质量监管力量仍比较薄弱，监督抽查覆盖面不够”[10]。当执法投入无法跟上市场扩张的步伐时，若要继续保持监管的覆盖度，对更多品类的产品进行监管，其结果很可能是执法资源被进一步稀释，难以解决严重的违法问题。而若要确保监管力度不被削弱，执法资源的投入就应当跟上甚至超出市场扩张的速度与规模，而这会带来高昂的公共成本。面对上述困境，通过改良监管方式，提升监管的投入产出比成为最适当的方案。信用监管中，信用信息的收集多以电子化形式进行，除了初期需要投入一定资源搭建平台外，并不要求过多物质投入。

（三）强化执法威慑力

首先，信用惩戒措施大多具备效果上的延展性，与传统的行政制裁手段相比，其在作用时间和范围上都呈现出扩展态势。传统执法条件下，对于违反行政管理秩序的行为，行政机关通常采取警告、罚款、没收等制裁措施。这些制裁手段对当事人权利义务的影响相对确定。信用惩戒措施则不然，无论是对资格的限制还是对自由的剥夺，其对当事人所产生的影响都并非在措施作出时就完全确定和实现，而是会向未来充分延伸，对当事人未来一段时间内的权益、机会、资格形成贬损。质言之，传统制裁更多影响当下，而信用惩戒措施则更多影响将来。

信用惩戒的这种延展性也会赋予传统制裁手段新的效果。例如，传统执法条件下的警告属于行政机关对违法者的正式告诫，制裁效果主要在行政机关和相对人之间发生。但当警告要记入信用记录，并向社会全面公示时，其对当事人的影响就会大幅增加。尤其是在互联网条件下，经社交媒体的放大和聚合，公开此类信息的后果愈加不确定、不可控。

总体而言，以罚款为代表的传统行政制裁形式对当事人的影响更多是在处罚决定作出时就已确定的“点状”影响，而信用惩戒措施则更多呈现出面向未来的“线状”和面向整个社会的“面状”影响，且这种影响高度不确定，难以被准确计量。尽管传统执法条件下也存在面向未来的制裁方式，如责令停产停业、暂扣或吊销许可证照等，但行政处罚法对此类措施的限制十分严格：在设定上，规章及以下的行政规范性文件均不具备设定权；在实施上，有听证等程序的严密保障，实践中适用极为慎重。相较而言，信用惩戒措施的门槛更低、影响更大。

其次，信用监管的威慑力还来自于失信联合惩戒对不同行政权力的连结。在传统条件下，受到职权法定原则的限制，行政机关的惩戒措施只能在本部门、本机关职权范围内实施。而失信联合惩戒则要求突破单一部门的职权界限，跨地区、跨领域、跨部门限制市场主体的活动。除各部门之间的联合外，按照社会信用体系建设的部署，行政机关还要与社会组织、行业协会等进行联合，这种超越传统权力界限的“联合”，实现了对原本处于分散状态的制裁权力连结，也是失信联合惩戒强大威慑所在。

三、信用监管的合法性风险

数字技术赋予了信用监管强大的制度实效，有效缓解了执法资源不足的窘境。但与其强大的实效性相伴的是行政权力的连结和强化，这虽然使得信用监管能以较小的成本撬动整体治理效果的提升，却也导致信用监管存在着一定的合法性风险。

（一）信用监管的具体措施可能与依法行政原则存在冲突

就与行政许可法的关系而言，信用监管有两方面问题值得审视。其一，部分措施可能构成新增行政许可条件。行政许可法第16条规定，行政法规、地方性法规和规章可以在上位法设定的行政许可事项范围内对实施该行政许可作出具体规定，但不得增设行政许可，也不得增设违反上位法的其他条件。然而，部分由低层级规范设定的信用惩戒措施，在上位法未规定任何与信用相关的许可条件的情况下，限制了失信当事人申请行政许可的资格，这可能构成违法增设许可条件。其二，部分信用监管措施可能突破行政许可法的规定。例如，根据行政许可法第32条，只有符合管辖权要求、材料齐全、符合法定形式的行政许可才应当受理。然而，“容缺受理”等制度允许申请人在主要材料齐全、次要材料欠缺的情况下，承诺在特定时间内补全材料，行政机关就先行受理许可申请并予以审查。这虽具备一定的实质正当性，但却与行政许可法的规定存在一定冲突 [11]。

就与行政处罚法的关系而言，信用监管中的一些惩戒措施符合行政处罚的定义，但却未被纳入行政处罚法的调整范畴。尤其是一些可能对当事人权利产生重大影响的惩戒措施，仅有低层级文件作为依据，设定和实施都较为随意，受到诸多批评。如有观点就认为，行政机关将公民列入“黑名单”，只要是以公民违法为前提，并直接导致公民声誉、人身权、财产权等合法权益受到限制或者剥夺的，就是一种行政处罚[12]。行政处罚法本次修订虽然增加了通报批评、降低资质等级、限制开展生产经营活动等类型的行政处罚，但却没有明确行政处罚与失信惩戒的关系[13]。这留下了诸多问题，例如，相对人因为违反行政管理秩序而被认定为失信，受到市场禁入等类型的惩戒时，这些惩戒是否都属于行政处罚，从而需要适用行政处罚的规则？再如，当某一违法行为既可能被处以限制从业的行政处罚，又可能因为构成严重失信而基于同一规范基础受到相同性质的失信惩戒时，应当如何处理？这些问题尚无明确答案。

（二）差异化监管思路可能与平等原则存在冲突

信用监管要求根据当事人的信用状况制定差异化的监管方案，从而提高监管资源的配置效率。然而，差异化对待可能与平等原则存在一定的内在张力。首先，在日常监管上，信用监管强调依据当事人的信用状况分配监管资源，确定检查的频次和强度。尽管行政检查属于事实行为，但由于当事人具有配合调查、提供信息等义务，行政检查也会给当事人造成事实上的影响。例如，按照食品安全法、药品管理法的规定，食品药品监管机关有权在日常检查中查阅、复制有关合同、票据、账簿以及其他有关资料，或是对产业链中的相关主体进行延伸检查，这些措施都可能对当事人的经营造成影响。在对当事人开展不必要的频繁、重复调查时，或是有较简便的调查方式却选择了较繁复的调查方式时，都可能对当事人构成不合理的过度负担[14]。从实定法来看，部分立法明确规定了行政机关差异化的检查方式，如食品安全法第113条明确规定执法部门对有不良信用记录的食品生产经营者增加监督检查频次。部分立法仅规定采用抽查制，而未对抽查的方式、频次作出规定，而是将裁量的空间留给行政机关，如产品质量法第15条规定国家对产品质量实行“以抽查为主要方式的监督检查制度”。行政机关在实施差异化监管时，如何在裁量空间内防止恣意是值得重视的问题。

其次，部分守信激励和失信惩戒措施可能影响市场主体平等竞争的权利。守信激励措施旨在给予信用记录良好的市场主体声誉、机会、条件、程序等方面的优惠，失信惩戒措施包含了对于当事人参与市场活动机会和资格的限制。但在公共服务面前，当事人原则上具有平等对待的请求权。无论是对守信主体给予特殊待遇，还是限制失信市场主体的机会和资格，都需要实质性地考虑这种差别的正当性和必要性，否则可能构成对其他企业的不平等对待。

（三）联合性惩戒可能与禁止不当连结原则存在冲突

禁止不当连结作为一项公法基本原则，其核心是要求公权力行为必须与立法目的保持合理正当的实质性关联，从而阻却公权力主体在作出行为时，将不相关的主体和不相关的行为因素进行无端关联，导致让无辜的主体承受其他主体的不利后果，或者让一个主体过度承受一个行为的多种不利后果[15]。信用监管中的联合惩戒机制强调“一处失信，处处受限”的建设思路，可能导致“一处”的失信行为与“处处”的制裁措施之间缺乏实质性的正当联系。

当前失信联合惩戒主要依据各部门所签署的失信联合惩戒备忘录展开。其基本流程是，在监管部门将市场主体纳入相应的失信名单，并确定为联合惩戒对象后，会按照备忘录的规定向其他实施联合惩戒的部门推送。其他部门获取名单后，按照已签署的备忘录在职权范围内采取相应的惩戒措施。这种多部门联动的惩戒解决了监管主体在常态体制下权威不足的难题，但其正当性基础却并不牢固。一方面，发生在某一特定领域的失信行为并未侵害其他领域的法益，在其他领域对其实施制裁缺乏正当的理由。另一方面，不能够因为市场主体在某一领域存在失信行为，就一般化地推定其在任何领域都不具备守法的意愿和可能，从而进行普遍性的资格限制。

（四）强化惩戒效果可能与比例原则存在冲突

信用监管强大的威慑力是其最突出的制度优势之一。《新型监管机制指导意见》明确提出“重点实施惩戒力度大、监管效果好的失信惩戒措施”。然而，观察实践中效果最突出的声誉类制裁和资格限制类制裁即可看出，信用监管的强惩戒效果与比例原则所追求的“必要”和“均衡”存在着潜在冲突。

首先，就“黑名单”等类型的声誉制裁而言，声誉本身的主观建构性和社会结构的复杂性使得声誉制裁的后果极不确定，从而导致“过惩相当”难以实现。例如，一些较为轻微的违法行为，在被认定为失信行为记录并公开后，经社交媒体的放大和聚合，可能会在不同的领域发酵并形成“二次伤害”，对市场主体的权益造成过度影响。这是声誉制裁的固有缺点，因为其惩罚效果往往取决于公众态度和其他一些易变的社会态度，惩罚量不确定且难以预测[16]。

其次，就资格限制类制裁而言，其核心逻辑是通过对市场主体过往行为记录的分析，判断其后续的守法可能，从而采取相应措施。例如，因为相对人曾有严重违法行为，或有事实证明相对人不具备从事特定业务或活动所需的资质、能力和信誉，因此禁止其未来从事特定业务或活动，以更好保护公众的权益[17]。从这个意义上说，资格限制类制裁实际上是通过“对行为的评价”进而实现“对行为主体的评价”，这一思路本身就蕴含了一定的过度制裁风险。因为基于市场主体过往的行为、活动而形成的信用图像，虽然能在一定程度上表征市场主体的惯常行为模式，但却很可能是不够准确、存在误差的。此类措施的运用需要更加审慎和妥善，否则就可能对当事人权益和市场活力造成伤害。

（五）惩戒措施可能与正当程序原则存在冲突

行政执法中，正当程序的要求集中体现在，公权力机关对当事人做出不利决定时，应告知当事人决定的内容并且说明理由，给予当事人陈述申辩的机会。而信用监管与正当程序原则之间的深层次张力来自于其一体化、自动化的运行特点。在信用监管机制中，当事人的程序参与空间被自动化的惩戒流程完全压缩——只要被列入失信名单，就将自动化地引发一系列惩戒。在这个过程中，监管机关规避了对是否采取、如何采取失信惩戒措施的个案裁量义务，这虽然提高了执法效率，但却导致两个问题：一方面，个案中的裁量空间被自动化的惩戒流程压缩，导致裁量权不复存在，可能影响到个案公正的实现；另一方面，自动化的惩戒流程导致告知、说明等程序性要求仅具有表面意义，而无法保证当事人的实质性参与。例如，当市场主体因为受到相应行政处罚而被认定为失信并引发惩戒时，只要行政处罚决定一作出，市场主体就将面对“失信行为认定——进入失信名单——受到失信惩戒”的流程。即便其中给予了当事人陈述和申辩的权利，但由于失信惩戒措施的应用缺乏独立的裁量空间，只要作为基础性行为的行政处罚决定合法，后续的陈述申辩就仅具有形式意义，而不具备保障当事人权利的实质作用[18]。

四、信用监管的合法性控制

（一）明确信用监管的性质与定位

伴随社会信用体系建设的推进而始终存在的争议是，究竟应当如何对其进行准确定位？社会信用体系究竟是一个道德提升工程，还是一个社会治理和规制改革工程？进行上述区分的意义在于，提升整个社会的道德水平和强化社会治理二者虽有重合部分，但在思路和手段上都有较大差异。如果将社会信用体系建设视作以“诚信”为核心的道德提升工程，那么就应当更多采用鼓励、支持、引导等与道德义务相匹配的软性措施，通过行业自律、社会自律等社会性机制而非行政机制来实现其目的；而如果将社会信用体系建设视作社会治理机制的创新，抑或是一种规制改革尝试，则应当更加精确地调试其制度设计，限定其应用范围，确保信用奖惩机制真正被用来解决那些需要诉诸这一机制的问题。

从社会信用体系建设的整体安排来看，《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020年）》和《法治社会建设实施纲要（2020—2025年）》等规划中提出的“提高全社会诚信意识和信用水平”这一目标具有高度的包容性，规划中的具体措施既包括了以行政权力为主导的失信惩戒等制度，也包括了大量的社会自律性要求和道德倡导。或许可以认为，社会信用体系的推进本身就是一个多目标、多权力、多路径复合作用的过程。这同时也意味着，未来的社会信用体系建设需要在不同领域更加细致地区分具体措施与细分目的之间的匹配程度。

就信用监管而言，国务院《新型监管机制指导意见》等顶层设计均将信用监管定位为提升监管能力和水平的“新型监管手段”。在国家市场监管总局2021年7月颁布的《市场监督管理严重违法失信名单管理办法》中，严重失信行为也主要是指特定领域较为严重的违法行为，其中大部分具有明显的主观恶意。这意味着，在传统法律实施机制效果不够理想的“重要领域或方面”加强法律实施、强化监管效能、提升市场主体的合规遵从度才是信用监管的重点，也即在整个社会信用体系中，信用监管属于权力中心化较为明显，国家权力色彩较强的部分，其运行应当坚持适度、审慎的原则。

同时，作为一套新型监管机制，信用监管需要进一步强化其系统性。信用监管所推动的监管转型主要表现在几个方面，一是通过收集大量信息，强化对市场活动的过程性管理，减少不必要的事前管制；二是依托信用记录，更加精确地分配执法资源，提高执法效率；三是通过各种形式强化制裁效果，确保法律得以有效实施。未来信用监管制度的建设需要统筹上述三个方面的要求，共同服务于监管机制的转型升级这一目标，而不能有所偏废。尤其要避免因为失信联合惩戒的制裁效果强而对其产生过度依赖，将监管转型升级的整体性制度安排缩减为单纯的制裁强化。例如，对于市场主体的信用记录，应当更加充分发挥其在分配执法资源等方面的指引性功能，而不是仅诉诸于制裁。毕竟，信用监管追求的目标应当是立体型的“规制优化”而非简单的“规制强化”[19]。

（二）与传统法律实施机制实现良好衔接

首先，应当及时修订行政许可法。我国行政许可法制定时间较早，在制度设计上偏重于对行政许可的控制，未能从监管改良的视角关注行政许可。近年来，“放管服”改革中的“容缺受理”“先证后核”等制度创新已在一定程度上超出行政许可法的制度容纳范围，面临着合法性基础欠缺的问题。系统修订行政许可法能够以法治方式巩固改革成果，避免改革措施架空现行有效的法律。

其次，在社会信用立法出台前，应从三个方面处理好行政处罚与失信惩戒的关系：第一，二者是彼此独立但又紧密联系的两个制裁系统，应坚持在功能上相互补充、在程序上良好对接的原则；第二，对实践中的行政制裁措施准确定性，将符合行政处罚定义和特征的制裁措施纳入行政处罚法的调整范围，要求其设定和实施必须符合行政处罚法的规定，防止以失信惩戒之名规避行政处罚法的约束；第三，对于不属于行政处罚的失信惩戒措施，可参照行政处罚的设定要求，在设定权上进行分层分类的限制，同时需要视其对当事人权利义务的影响，判断是否属于行政决定，从而提供行政复议和行政诉讼的救济。

再次，应当妥善设定各单行立法中涉及信用条件的规范。如行政许可条件中的信用要求、行政处罚中关于信用的裁量要件等，均需要进行更加细致的规定，从而为信用监管措施提供更加明确、具体的法律规范基础。

（三）重视差异化监管措施的正当性

首先，是否应当采取差异化的监管策略应视情况而定。对于最为基础性公共服务和基本制度，不应设置差异化的适用条件。其次，差异化的监管手段和措施必须具有充分的实质正当性。对市场主体实施差别对待时，要有充分和正当的理由。

（四）推进失信惩戒措施设定与实施的精细化

按照“执法金字塔”的理论设计，行政机关的执法手段可组成一个金字塔状的模型。其中建议和劝服性措施置于底部，较为缓和的制裁置于中部，惩罚性制裁措施则置于顶端。执法主体应当遵循由金字塔底端逐步上移的过程，只有当更宽松的手段无法实现目的时，再采取更严厉的措施[20]。但当前的信用惩戒以规模化、自动化的制裁为特征，只要相对人被列入失信名单，就会自动适用一系列“箩筐”式的惩戒措施。这使得监管过程不再遵循金字塔模型，而蜕变为追求惩戒效用的最大化，遏制了信用工具对于实现执法体系精准化的作用[21]。为真正实现“过惩相当”，未来失信惩戒措施的设定和使用应当更加精细化，针对失信行为发生的领域、主观恶意、情节严重程度、危害后果等匹配具体的惩戒措施。从成本收益的角度出发，失信惩戒本身也应追求边际成本与边际收益相等，以寻求最优的失信惩戒规模，并且不同失信惩戒措施的组合还应保证有效边际威慑[22]。

鉴于信用惩戒措施的法律效果本身就存在较大的不确定性，在设定与实施的过程中，更应当对各种措施的影响进行细致的评估与衡量。以市场禁入类惩戒措施为例，由于其对市场主体权益影响巨大，应当主要限定在系统性风险高、风险容忍程度低、对守法义务要求更为严格的行业和领域应用，如证券、食品药品监管等。

（五）建立符合信用监管特点的程序保障和救济机制

在信用监管中注入正当程序原则，要求给予当事人实质性、交互性参与行政程序的可能。应当进一步明确信用信息的范围和信用评价的标准，向市场主体进行充分的公开和解释，说明其中的关键因素[23]。同时，应当对自动化、一体性的信用惩戒程序进行拆分，实现失信认定、列入失信名单、采取制裁措施等各个环节的适度分隔，就“是否属于失信行为”“是否进入失信名单”“是否采取和采取哪些制裁措施”等问题进行相对独立的认定，并在决定前充分履行告知和说明理由义务，从而保障当事人的陈述申辩等程序性权利具备实质上的参与意义。

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