央国企穿透式监管与财务数智化转型政策深度解读
2026 年春季，国资委陆续印发三份重磅规范性文件：
《关于推动中央企业加快财务数智化转型升级的指导意见》（国资发监督规【2026】1 号，下称1 号文）
《关于加强中央企业穿透式监管的指导意见（试行）》（国资发监督规【2026】2 号，下称2 号文）
《关于做好 2026 年中央企业内部控制体系建设与监督工作有关事项的通知》（国资厅监督〔2026〕15 号，下称15 号文，亦称 2026 年内控通知）
需特别说明：三份文件层级不同，1 号文、2 号文以国资委名义印发，15 号文由国资委办公厅印发。三份文件密集出台并非偶然、更非孤立，背后指向同一个核心命题：在数字经济时代，央国企如何构建一套既能释放经营活力、又能有效管控风险的现代化治理体系？而穿透式监管，正是回应这一命题的核心答案。本文将三份文件纳入同一分析框架，拆解内在逻辑，系统梳理穿透式监管全图景：构成要素、技术支撑、建设路径及年度落地重点。
01 三份文件各自核心定位与内容
1 号文：财务数智化转型指导意见
文件核心目标：推动央企财务管理从信息化向数智化跨越式升级，全域搭建集团级数字化资源管理平台（DRP）。明确四阶段建设节奏：
2026 年：完成财务核心能力数字化重构，夯实财域基础；
2027 年：实现业财深度融合；
2028 年：部分央企率先建成 DRP 平台；
2030 年：全部央企基本落地 DRP 平台。
关键认知：DRP 绝非普通财务系统升级，也不是传统 ERP 的简单迭代，而是未来央国企全域数据中枢。一方面承载价值创造，覆盖全面预算、成本管控、资源配置；另一方面为穿透式监管筑牢数据底座与技术能力底座。定位总结：1 号文解决现代化治理 “用什么工具落地” 的问题。
2 号文：穿透式监管试行指导意见
首次系统界定穿透式监管的内涵、目标与完整实施框架。核心要求：落实全级次、全链条、全过程、全要素的 “四全穿透”；划定投资、财务、采购、境外资产等十大重点监管领域。搭建四大支撑体系：组织领导体系、智能化监管系统、监督追责体系、监管制度体系。明确转型方向：监管从被动防守转向主动控险，从人防升级为技防，依托智能手段实时监控资金、业务、权力全流程运行。定位总结：2 号文解决 “为什么要穿透、穿透什么、做到什么标准” 的顶层设计问题。
15 号文：2026 年内控体系建设与监督工作通知
作为年度例行工作部署，具备极强实操落地属性。核心要求：将穿透式监管全面嵌入内控体系，内控评价从抽样检查转向全量监测；对产权、投资、财务、资金、薪酬、金融、采购、军品、合同、境外等十大领域实行穿透式管控。政策衔接：与 2026 年 1 月施行的国资委 46 号令《中央企业违规经营投资责任追究实施办法》深度联动，建立发现 — 整改 — 问责管理闭环。定位总结：15 号文解决 “当年怎么干、如何保障政策落地执行” 的问题。
02 三份文件内在交织逻辑
三份文件看似独立规范，实则并非平行政策线，而是围绕穿透式监管，形成从顶层设计 — 技术支撑 — 年度落地的完整政策闭环。
2 号文：定框架、定目标确立 “四全穿透” 顶层目标，划定监管边界与重点领域，搭建四大支柱体系；重塑国资委与央企、集团总部与各级子企业的监管模式，告别层层报表、事后审计，以技术实现透明化、实时化、精准化穿透管控。核心逻辑：不取消管理层级、不替代基层决策，通过信息透明，让总部对风险看得见、看得清、管得住。
1 号文：给工具、给底座以财务数智化为切入点，规划 DRP 平台建设路径。DRP 汇聚企业全域数据，既承载 2 号文要求的资金穿透、异常识别、风险预警等智能监管能力，又支撑企业经营价值提升。没有 DRP 数据底座，穿透式监管只能沦为空中楼阁，1 号文为 2 号文落地提供技术可行性。
15 号文：抓落地、抓闭环把前两份文件的战略要求，转化为年度可执行、可考核的内控任务；将穿透规则嵌入内控流程，衔接追责制度，确保战略政策不悬空、不走样。
三者极简关系：2 号文定目标，1 号文给工具，15 号文抓年度落实。唯有贯通三份文件逻辑，国资央企才能避免碎片化建设，找准数字化转型与穿透式监管的建设方向。
03 穿透式监管体系四大核心构成支柱
依据 2 号文框架及 15 号文落地要求，完整的穿透式监管体系由四大支柱组成，相互依存、缺一不可。
一、组织领导体系
解决谁来管、怎么分工、如何协同的问题。要求搭建集中统一、上下贯通的组织架构，明确牵头部门与权责分工；成立主要领导挂帅的专项工作领导小组，统筹风控、财务、审计、数字化、合规法务等部门，打破部门墙。建立集团总部 — 二级平台 — 基层企业三级联动责任链条，明确子企业在数据报送、问题整改、责任追究中的具体职责，筑牢组织保障根基。
二、智能化监管系统
穿透式监管的技术核心。基建要求：打造一张网、一个库、一朵云；智能闭环要求：实现数据自动采集、模型自动分析、风险自动预警、核查自动派单、整改自动跟踪。技术架构分三层：
底层：数据汇聚层，对接全业务系统，采集全量原始数据；
中层：数据中台与语义层，完成
数据治理、
主数据统一、业务建模；
上层：模型应用层，部署风险识别规则引擎与智能算法。
本质价值：把监管规则转化为代码算法，实现从人防到技防、从事后追责到事中干预的根本性转变。
三、监督追责体系
没有刚性问责，穿透式监管便缺乏威慑力。要求追责与业务管理、内部监督、专项治理深度贯通，重大违规事项提级查办；衔接国资委 46 号令 98 种追责情形，覆盖 13 大类经营管理领域。两大关键机制：
引入预期损失认定：未发生实际损失但潜在风险确定，即可启动追责；
实行终身问责：管理者对在岗期间内控缺失引发的长期潜在风险终身负责。
四、制度规范体系
保障穿透式监管常态化、标准化运行的基础。需配套完善：穿透式监管实施细则、
数据采集标准、风险预警阈值、核查处置流程；优化内部授权制度，兼顾监管穿透与经营活力；建立数据安全规范、一线合规操作红线指引。核心作用：把技术平台的运行逻辑固化为管理制度，转化为企业常态化管理要求。
04 DRP 系统：穿透式监管的核心技术底座
1 号文定义的数字化资源管理平台 DRP，是穿透式监管从政策理念落地为实操能力的关键载体。核心定位：DRP 不是 ERP、财务软件的升级，而是平台的平台，在现有各业务系统之上，搭建统一数据底座与智能能力层。
DRP 三层架构
业务系统层：ERP、司库、财务共享、采购、合同管理等，作为数据来源与业务执行终端；
数据中台层：汇聚全域数据，完成治理、主数据统一、业务语义建模，把零散数据变成可计算、可分析的标准信息；
能力应用层：承载穿透式监管、智能风控、全面预算、成本管控、智能决策等核心能力。
可见：穿透式监管只是 DRP 的核心应用之一，足以体现 DRP 平台的全域支撑价值。
DRP 支撑穿透式监管三大核心能力
数据穿透通过统一中台实时汇聚各级子公司财务、资金、采购、合同、产权数据，实现集团一屏观全域；直连所有银行账户，逐笔监控支付流向，彻底打破信息黑箱。
智能分析内置风险模型库，将监管规则算法化。可通过 IP、MAC、关联股权、合同流 / 资金流 / 物流 / 发票流交叉比对，自动识别围标串标、融资性贸易等违规行为，实现从人工抽样到系统全量、从经验判断到数据驱动。
闭环管控系统自动识别风险线索、生成核查工单、派单到人；限时整改、线上留痕、自动验收销号；逾期未整改自动升级预警，联动启动问责程序，形成完整管理闭环。
05 2026—2030 年穿透式监管与 DRP 建设演进三阶段
结合 1 号文时间规划与 2 号文监管要求，整体建设分三步走，企业可按自身基础有序推进。
第一阶段：基础筑基・场景试点（2026 年）
核心任务：完成财务核心能力数字化重构，落地 1—2 个穿透监管试点场景。重点工作：升级财务共享中心、实现核算自动化；完善司库系统，资金全量监控、银企直连；搭建全面预算平台；启动数据治理、建设轻量级数据中台；上线大额异常支付、围标串标等基础风险模型。阶段目标：系统跑通、数据贯通，直观体现监管透明度提升。
第二阶段：业财融合・全域扩面（2027—2028 年）
核心任务：数据从财务延伸至全业务，建成企业级数据中台，扩大穿透监管覆盖场景。重点工作：全业务系统数据接入、业财数据关联建模；监管场景拓展至十大重点领域，完善风险模型库；上线自动派单、整改跟踪、验收销号全闭环；对接 46 号令，建立预期损失评估与追责联动机制。阶段目标：实现业务流、资金流、信息流三流合一，全覆盖核心风险领域。
第三阶段：平台成型・智能治理（2029—2030 年）
核心任务：全面建成 DRP 平台，实现 “四全穿透” 高阶治理。重点工作：将穿透监管内嵌为 DRP 核心模块；集成价值创造与风险防控双能力；延伸监管至产业链上下游；引入 AI 大模型、图计算优化风险识别精度；完善制度考核，形成建设 — 应用 — 评价 — 改进良性循环。阶段目标：穿透式监管融入日常经营与战略决策，成为企业治理标配。
06 2026 年央国企建设核心重点
以 15 号文 2026 年内控通知为纲领，本年度聚焦五大落地重点：
穿透规则内嵌内控体系修订内控手册，将十大领域穿透监管要求写入业务流程，明确监控规则与预警阈值；内控评价由年底抽样，转为依托全量数据常态化动态监测。
优先夯实数据治理底座
数据质量决定穿透监管实效，2026 年必须统一主
数据标准、建立数据质量管控机制；规范财务、产权等核心数据全生命周期管理，从源头杜绝虚报、瞒报、漏报。
内控评价向智能化转型依托大数据、AI 技术搭建风险模型库，把内控评价规则转为算法模型，实现全业务自动比对、异常自动识别，替代传统人工抽查，兼顾效率与全覆盖。
强化十大重点领域穿透管控优先聚焦产权、投资、财务、资金、薪酬、金融、采购供应链、军品、合同、境外资产十大领域率先突破；对大额境外投资、管控链条长的境外企业，增设内控风险预警专岗。
健全发现 — 整改 — 问责闭环打通系统风险预警与纪检、审计追责流程，重大违规线索自动推送追责建议；对逾期整改、整改不力事项升级预警，刚性落实问责要求。
结语
“十五五” 期间，随着 1 号文、2 号文、15 号文持续落地，穿透式监管将与 DRP 平台深度融合，形成数据贯通、能力共享、风险可控、决策智能的现代化国资治理新形态。
对企业而言，穿透式监管不再是额外的监控工具，而是数字化管理的天然内核；对监管机构而言，它是守住国有资产安全、提升监管效能的技术支撑。吃透三份政策文件内在逻辑、统筹规划分步落地，是央国企在数字化转型中行稳致远的关键。
作者：陶光辉，律师、高级经济师、法学院客座教授，中国管理科学学会理事、中国人工智能学会会员。版权声明：文章为原创及整理汇编，仅作学习分享，不用于商业用途。
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