欧盟2022年《数字服务法案》:平台新治理的欧洲样板

欧盟2022年《数字服务法案》：平台新治理的欧洲样板

（笔者与欧盟委员会技术总司负责人，布鲁塞尔）

一、《数字服务法案》的制颁背景

随着欧洲地区数字化发展的持续深入，欧盟的决策机构与立法机关在技术主权与数字主权理念的引领下，日益关注针对数字服务的法律规则的系统设计，强调全面改革针对亚马逊、谷歌、Facebook和苹果等在欧盟运营的大型在线平台的监管内容及监管方式，抑制其在数字领域的垄断地位，推动它们在托管内容、广告传播和信息删除等平台治理方面更加透明有序，从而实现维护消费者安全和各类在线平台公平竞争的总体要求。 为此，2020年12月15日，欧盟委员会公布了两项针对所有数字服务（包括社交媒体、在线市场和其他在欧盟运营的在线平台）所制定的立法提案——《数字市场法案》与《数字服务法案》提案。其旨在为大型在线平台提供一套在整个欧盟范围内都能够遵循的协调一致的规则，鲜明地突显了欧盟希望成为全球数字监管领导者的战略目标，“确保我们作为用户在网上拥有广泛的安全产品和服务的选择，欧洲线上运营的企业可以像线下一样，在网上自由、公平地竞争”（欧盟反垄断负责人玛格丽特·维斯塔格语）。此后，2022年3月22日，欧洲议会和欧盟理事会就《数字市场法》的规范文本达成了政治合意，2022年4月23日，欧盟成员国与欧洲议会的磋商代表就欧盟《数字服务法案》的规范文本达成政治一致，自此有关平台新治理规则的欧洲样板已然成型。欧盟立法者认为，在数字新时代，搜索引擎、应用商店以及点评网站等在线平台扮演着至关重要的角色。一方面，消费者依赖这些平台获得在线销售的数字服务或者产品，另一方面，公司也需要通过在线平台来接触它们的客户，如此庞大的市场需求理应有相关成熟的法律规制对此进行保护。尽管在2000年欧盟《电子商务指令》出台后的二十年里，欧洲经历了一系列改变公民生活的科技变革，但欧盟针对大型在线平台托管用户内容时的平台责任立法却没有发生任何变化，即并未及时进行更新和完善，相关立法停滞不前。而在此期间，大型在线平台经常会不加限制地利用它们从某一项服务中所搜集的数据，并在众多领域改进或开发一项新的服务，导致其他平台或公司难以与之竞争；就消费者而言，许多用户被锁定在这些强大的平台之上，任由用户们无法理解的算法决策系统摆布。因此，必须通过新一代立法加强单一的数字市场，修正和增加相应的数字服务责任规则，并确保中小企业能够享有一个较为健康公平的竞争环境。《数字服务法案》与《数字市场法案》一道，作为欧洲对欧盟委员会、欧盟成员国和其他司法管辖区不断推动数字化进程的积极回应，涉及到大型在线平台的相关竞争与责任问题，未来将会在宏观层面上对欧洲乃至全球的社会经济生态产生重大影响。

二、《数字服务法案》的规制重点

《数字服务法案》旨在建立一个确保用户安全、平台责任清晰明了的在线环境。为此规定了一系列关于欧洲单一市场中的在线平台责任与义务的新规则，意在为跨境数字服务开辟新的机会，而用户、平台及有关公共机构的责任也将根据以公民为中心的欧洲价值观进行重新平衡。新规则谋求欧洲单一市场的创新、增长和竞争力，使规模较小的平台以及处于起步阶段的平台也能够有效运营与发展，其适用主体明确指向了“非常大的在线平台”。

由于大型在线平台在传播非法内容和社会危害方面有可能构成特殊风险，因此《数字服务法案》强调对覆盖4.5亿欧洲消费者中10%以上的在线平台适用法案规则，此外受到法案规制的主体还包括：（1）提供网络基础设施中介服务的互联网接入提供商、域名注册商；（2）提供系统托管服务的网络托管平台；（3）将卖方和消费者聚集在一起在线市场、应用商店、协同经济平台和社交媒体平台，等等。

在线平台具体的义务划分与它们在数字生态中的角色、规模和影响相匹配，微型或者小型企业只需承担与其能力和规模相称的义务。同时，《数字服务法案》还特别强调了在线平台的覆盖范围，即所有在欧洲单一市场提供服务的在线平台，无论是在欧盟还是在其他地区都必须遵守法案规则。同时，法案针对在线平台规定了一些具体义务，平台方需要在日常运营中履行这些义务，以确保安全和负责任的在线环境。在商品销售及服务提供方面，规定了打击网上非法商品或服务的措施，如用户可以对其认为较为可靠的商品或服务自由进行标记，当平台方在与被用户标记的商品或服务的提供者合作时，能够准确把握相应的用户需求及用户评价。

此外，《数字服务法案》还规定了在线平台具有可追溯性的新义务，能够有效帮助识别非法商品的卖家。在针对用户的有效保护方面，规定了平台内容审核决策的合理标准，并要求在线平台采取科学的算法增强内部数据运营的透明度，而在线平台有义务采取基于防范风险的行动来对其风险管理系统进行独立审计，从而有效防止系统被滥用的可能。在数字服务风险防范方面，法案特别规定了“数字服务协调员”制度，在确保投入足够的财力、技术和人力资源的条件下，该协调员具有相当程度的独立性，其决策完全独立，不向本国政府或者其他机构负责，更不需要向在线平台寻求支持。

三、《数字服务法案》的治理启示

总体而言，《数字服务法案》的规则特点在于：其一，更好地保护消费者在线上的基本权利。针对消费者来说，意味着其对在线商品和服务的选择更加多样化，支付的价格更为低廉，并且最大限度地降低消费者接触非法内容的风险，从而更好地保护其基本权利。其二，建立强力的透明度和明确的平台问责框架。新规则增强了在线平台承担责任的法律确定性，使平台方明确了“应该做”或“不应该做”的界限，在强化在线平台内部运营透明度的同时，通过明确的责任处理机制进一步协调平台方与消费者之间的关系，使平台责任问责框架能够便于启动和拓展。其三，促进欧洲单一市场的创新、增长和竞争力。法案构成了欧盟实现数字战略的重要环节，强调对生态型平台的民主控制和监督，持续缓解潜在的系统性风险，如操纵或虚假信息等，从而创造一个公平竞争的数字环境。

毋庸置疑，《数字服务法案》对于建立一个安全负责、公平开放的数字环境来说是一个历史性的开端，欧盟立法采取精确监管思路，将重点明确放在了在线平台的生态性治理上，通过建立起对数字技术和数字应用的坚实信任框架，为欧洲提供了一个在全球倡导在线平台责任的机遇。整体设计强调事先将在线平台的不公平做法的结构性有害影响降至最低，但同时也不排除欧盟通过施行现行竞争规则进行事后干预的能力，以此匹配欧洲“以公民为中心”的数字治理愿景。

关于《数字服务法案》就在线平台设定新义务的后续影响，欧盟立法者认为可以看做是对欧盟过去20年缺乏平台责任立法的积极补充，其将会大大改善针对中小型企业或者初创企业的搜索引擎排名和删除非法内容等机制的影响，同时有效保护用户线上基本权利，从而使中小型企业或者初创企业将有新的机会在数字环境中展开竞争和创新，而消费者出于获取更加公平的价格的目的，甚至可以自愿更换供应商来直接获得服务，这也将催生更多和更好的服务可供选择。可以想见，明确在线平台责任、激励平台内部监管、保障外部有序竞争将成为欧洲平台新治理的逻辑主线，针对存在社会风险的在线平台落实强有力的监管要求，同时基于多重政策需求实现透明开放、包容发展与公力干预的灵活结合。